XVII AmE 276/23

Sygn. akt XVII AmE 276/23

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 stycznia 2025 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

w składzie:

Przewodniczący –

Sędzia SO Małgorzata Perdion-Kalicka

Protokolant –

st. sekr. sądowy Jadwiga Skrzyńska

po rozpoznaniu 9 stycznia 2025 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania (...) sp. z o.o. sp.k. w S.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 19 lipca 2023 r.

Nr (...)

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz (...) sp. z o.o. sp.k. w S. kwotę 1720 zł (tysiąc siedemset dwadzieścia złotych) z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku do dnia zapłaty, tytułem zwrotu kosztów procesu.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

Sygn. akt: XVII AmE 276/23

Decyzją z 19 lipca 2023 r. nr (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako „ Prezes URE”, „ Pozwany”) na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 56 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 z późn. zm.) (dalej jako „ p.e.”), oraz w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) (dalej jako „ k.p.a. ”), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy – (...) Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S., orzekł:

1) że przedsiębiorca – (...) Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. naruszył warunek 2.1.2. oraz warunek 2.1.3. koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 8 kwietnia 2014 r. Nr (...)z późn. zm. poprzez wielokrotne dokonywanie zasilania spalinowych pojazdów szynowych w miejscach do tego nieprzeznaczonych, przy czym wydanie paliw ciekłych następowało bezpośrednio ze zbiorników transportowych eksploatowanych środków transportu paliw ciekłych;

2) za działania opisane w pkt 1 wymierzył przedsiębiorcy – (...) Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S., karę pieniężną w wysokości 500 000 złotych (słownie: pięćset tysięcy złotych).

(decyzja Prezesa URE z dnia 19 lipca 2023 r. k. 6-17 akt sąd.)

(...) Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. (dalej jako (...), „ Powód”) zaskarżył decyzję i zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez różnorakie traktowanie identycznych czynności pod kątem przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U z 2010 r. nr 109 poz.719), powoływanego dalej w skrócie jako ROZP OPP, polegające na aprobacie dokonywania przeładunku paliw ciekłych z opomiarowanych cystern samochodowych bezpośrednio do zbiorników maszyn i urządzeń kołowych na terenach do tego nieprzeznaczonych z jednoczesnym kwestionowaniem tego typu operacji w odniesieniu do lokomotyw spalinowych.

2. art. 6, art.7, art. 77 § 1, art., 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez odstąpienie od ustalenia, czy podmioty na rzecz których dokonywano kwestionowanych dostaw uzyskały zgodę na uzupełnianie paliwa w lokomotywach spalinowych w kolejowych stacjach paliw, w trakcie realizacji przewozów.

3. art. 6, art.7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewykazanie, że przeładunki będące przedmiotem sporu wywoływały lub mogły wywołać zagrożenie pożarowe oraz oddziaływały niekorzystnie na środowisko naturalne.

4. art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a., poprzez niewskazanie metody, w oparciu o którą określono stopień zawinienia Koncesjonariusza.

5. art. 6, art.7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż wymierzona kara jest znacząco niższa od osiągniętego dochodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przez Przedsiębiorcę w roku 2022, w sytuacji gdy wysokość kary (...)

W związku z powyższym Powód wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. (odwołanie Powoda z dnia 21 sierpnia 2023 r. k. 23-31 akt sąd.)

Pozwany w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie od Powoda na rzecz Pozwanego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. (odpowiedź Pozwanego na odwołanie z dnia 5 lutego 2024 r. k. 41-51v akt sąd.)

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

(...) Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. jest przedsiębiorcą wpisanym do krajowego rejestru sądowego. Przedmiotem działalności przedsiębiorcy jest m.in. sprzedaż detaliczna paliw do pojazdów silnikowych z wykorzystaniem infrastruktury paliw ciekłych w postaci środków transportu paliw ciekłych – cystern drogowych oraz stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w S. (odpis pełny KRS powoda k. 28-33v akt sąd, koncesja k. 19-22 akt sądowych).

Spółka dokonywała obrotu paliwami ciekłymi od 31 grudnia 2014 r., w oparciu o koncesję z 8 kwietnia 2014 r.

Przedmiot działalności objętej koncesją stanowiła w szczególności działalność gospodarcza w zakresie:

1) obrotu paliwami ciekłymi takimi jak:

a) benzyny silnikowe,

b) oleje napędowe,

c) oleje napędowe (do celów grzewczych),

d) oleje napędowe, w tym lekkie oleje opałowe,

e) biopaliwa płynne (ciekłe),

Zgodnie z brzmieniem warunku 2.1.2. udzielonej Przedsiębiorcy koncesji na obrót paliwami ciekłymi: „ Koncesjonariusz jest obowiązany do wykonywania działalności w sposób nie powodujący zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz nie narażający na powstanie szkód materialnych.”.

Natomiast zgodnie z brzmieniem warunku 2.1.3. udzielonej Przedsiębiorcy koncesji na obrót paliwami ciekłymi: „Koncesjonariusz jest obowiązany do przestrzegania obowiązujących przepisów, w tym przepisów o ochronie środowiska i bezpieczeństwie ekologicznym , a także wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych.”(decyzja Prezesa URE udzielająca koncesji z dnia 25 sierpnia 2021 r. k. 19-22 akt sąd.)

Decyzją Prezesa URE z 17 grudnia 2020r (znak (...)) koncesja została uzupełniona o postanowienie, w myśl którego „ koncesjonariusz może dokonywać załadunku i rozładunku zbiorników cystern drogowych oraz przetaczania paliw ciekłych pomiędzy zbiornikami cystern drogowych jedynie na terenach do tego przeznaczonych i przystosowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy wykorzystaniu urządzeń do napełniania i opróżniania zbiorników transportowych, spełniających wymagania przepisów określających warunki, jakim urządzenia te powinny odpowiadać” (koncesja k. 19-22, oświadczenie Prezesa URE o dacie uzupełnienia koncesji - pismo z 5.12.2024 k. 106v) .

Decyzją z 25 sierpnia 2021 r. Nr (...) został ustalony jednolity tekst koncesji na obrót paliwami ciekłymi, udzielonej (...) Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. (decyzja Prezesa URE z dnia 25 sierpnia 2021 r. k. 19-22v akt sąd.)

Od 13 października 2017 r. do 15 czerwca 2019 r. Spółka dostarczała paliwa ciekłe na tereny bocznic kolejowych, które nie należały do infrastruktury publicznych kolejowych stacji paliw ciekłych. W okresie od 22 listopada 2018 r. do 27 września 2020 r. Spółka wykonała 470 dostaw oleju napędowego w ilości 1.841.960 l dla (...) Sp. z o. o. W okresie od 13 października 2017 r. do 15 czerwca 2019 r. Spółka wykonała 39 dostaw oleju napędowego w ilości 73.850 l dla K. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą(...) K. W.. (lista zgłoszeń przewozu towarów z udziałem Spółki k. 7-10v akt adm., faktury sprzedaży VAT wraz z dokumentami (...) k. 48- 1696 akt adm.)

Odbiorcy paliw ciekłych zajmują się szeroko rozumianym transportem kolejowym, w tym eksploatują lokomotywy spalinowe.

Przychód Spółki z działalności koncesjonowanej w 2022 r. wyniósł (...) zł. (Rachunek Zysków i Strat za rok 2022 k. 1713 akt adm., formularz w sprawie opłaty koncesyjnej k. 1719 akt adm.). Wynik finansowy powoda za 2022r, pierwotnie został określony jako kwota (...) zł, ale został skorygowany zgodnie z zaleceniami biegłego rewidenta, z uwagi na konieczność dokonania odpisu. w ten sposób, ostatecznie dochód spółki został ustalony na poziomie (...) zł (bilans k. 99, oświadczanie powoda k.104)

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie powołanych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego i sądowego, które zdaniem Sądu były wiarygodne i nie budziły wątpliwości co do ich mocy dowodowej.

W tym stanie faktycznym Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

W myśl przepisu art. 56 ust 1 pkt 12 p.e. karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji.

Pozwany organ upatrywał naruszenia przez powoda koncesji w zakresie jej warunku 2.1.2. i 2.1.3. w dokonywaniu zasilania spalinowych pojazdów szynowych bezpośrednio z cystern na bocznicach kolejowych

Zdaniem Sądu organ nie wykazał jednak, aby doszło do naruszenia przez powoda koncesji w tym zakresie.

Odnosząc się do warunku 2.1.2. koncesji, w myśl którego „ Koncesjonariusz jest obowiązany do wykonywania działalności w sposób niepowodujący zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz nie narażający na powstanie szkód materialnych.”, nie sposób uznać, że pozwany wykazał, że zasilanie pojazdów szynowych bezpośrednio z cystern na bocznicach kolejowych powodowało takie zagrożenie.

W tym kontekście Sąd wskazuje, że organ, chociaż wywodził, że w świetle obowiązujących przepisów prawa zasilanie pojazdów szynowych może następować jedynie na stacjach paliw lub na stacjach kontenerowych, to jednak uznawał, że w niektórych sytuacjach, także tych niewynikających wprost z przepisów prawa, dopuszczalne są od tego wyjątki. W szczególności organ stał na stanowisku, że istnieje możliwość zasilania maszyn budowlanych, ew rolnicznych, nieporuszających się po drogach lub do tego nieprzystosowanych do zasilania ich poza stacjami paliw (okoliczność bezsporna, przyznana przez organ na rozprawie 9 stycznia 2025r). Organ także wskazywał, że wyjątki od tego, że tankowanie może odbywać się wyłącznie na stacjach paliw wynikają z przepisów prawa, m.in. w ustawie o usuwaniu skutków powodzi tj. w art. 22j, przyjęto, że w okresie i na obszarze objętym powodzią, uzupełnianie w stałych zbiornikach pojazdu kolejowego w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 697 i 731) paliwa niezbędnego do jego działania lub działania jego podzespołów może odbywać się poza stacją paliw ciekłych oraz stacją kontenerową w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 10h i 10i ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 266, 834 i 859) bezpośrednio ze środka transportu paliw ciekłych w rozumieniu art. 3 pkt 10j ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne . (artykuł 22j dodany ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw z dnia 21 listopada 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1717)

Powyższe zdaniem Sądu nie pozwala na uznanie, że tankowanie pojazdów kolejowych poza stacjami paliw bezpośrednio z cystern, w tym w szczególności na bocznicach kolejowych, stanowi w każdych okolicznościach zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz naraża na powstanie szkód materialnych.

Logiczne jest bowiem, że skoro zarówno ustawodawca, jak też i sam Prezes URE dopuszczają wyjątki od zasady, że tankowanie musi mieć odbywać się na stacji paliw, to nie każde tankowanie poza stacją paliw stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia, lub naraża na powstanie szkód materialnych. Nie jest bowiem dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa przyjmowanie, że w podobnych okolicznościach, skutki tożsamego zachowania przedsiębiorcy są zgoła odmienne, lub zagrożenia są mniejsze, tylko z tej racji, że dotyczą tankowania innych urządzeń np. maszyn budowlanych, szczególnie gdy brak ku temu racjonalnych argumentów.

Jeśli zatem organ stoi na stanowisku, że tankowanie, którego dokonywał powód stanowiło naruszenie powyższego warunku koncesji, to winien wykazać w decyzji, że rzeczywiście każde kolejne tankowanie stanowiło takie zagrożenie. Tymczasem organ ograniczył się do powołania ogólnych regulacji prawnych wskazujących na stacje paliw lub stacje kontenerowe jako miejsca tankowania paliw ciekłych. Na uwagę zasługuje przy tym fakt, że powód napełnianie pojazdów szynowych bezpośrednio na bocznicach kolejowych konsultował z (...) oraz (...) (zarządca infrastruktury) i uzyskiwał ich zgody na miejsce tankowania, dzięki czemu tankowanie odbywało się z uwzględnieniem bezpieczeństwa dla innych podmiotów korzystających z infrastruktury kolejowej i w bezpiecznej odległości od siedzib ludzkich oraz zgodnie z warunkami przeciwpożarowymi. ( pismo Spółki z dnia 25 sierpnia 2022 r. k. 17-19 akt adm., pismo Spółki z 27 stycznia 2023 r. k. 1705-1706 akt adm., pismo Spółki z dnia 13 marca 2023 r. k. 1710-1712 akt adm.)

Przy czym zdaniem Sądu, z powołanych przez pozwany organ przepisów nie wynika wprost zakaz tankowania pojazdów szynowych bezpośrednio z cystern drogowych.

W tym zakresie organ uznał, że „detaliczny obrót paliwami ciekłymi – co do zasady – dokonywany jest za pośrednictwem stacji paliw”, będącej obiektem budowlanym, spełniającym określone wymagania. Powołał się przy tym na treść art. 3 pkt 10h p.e, który definiuje stację paliw ciekłych jako zespół urządzeń służących do zaopatrywania w paliwa ciekłe w szczególności pojazdów, w tym ciągników rolniczych, maszyn nieporuszających się po drogach, a także rekreacyjnych jednostek pływających, oraz wskazywał na przepis art. 3a ust 4 p.e., który dopuszcza sprzedaż paliw ciekłych z wykorzystaniem stacji kontenerowej wyłącznie w celu zaopatrzenia w paliwa ciekłe Sił Zbrojnych, jednostek pływających żeglugi morskiej i śródlądowej, kolejnictwa oraz statków powietrznych lotnictwa cywilnego, a także w celu realizacji inwestycji o znaczeniu krajowym.

Prezes URE wskazywał także na warunki techniczne, jakim musi odpowiadać stacja paliw jako obiekt budowlany (określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 z późn. zm.) (dalej jako „Rozp. MG”; zgodnie z § 1 ust. 2 Rozp. MG stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Natomiast pod pojęciem stacji kontenerowej należy rozumieć zbiorniki i urządzenia do tymczasowego wydawania paliw płynnych, o konstrukcji umożliwiającej jej przemieszczanie, co zostało uregulowane w § 1 pkt 4 Rozp. MG.) Organ odwoływał się także do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), które w § 4 ust. 1 pkt 20 stanowi, że dystrybucja i przeładunek ropy naftowej i produktów naftowych w obiektach i na terenach nieprzeznaczonych do tego celu są zabronione.

Organ odwołując się do powołanych regulacji stanął na stanowisku, że nie jest dopuszczalnym eksploatowanie cysterny drogowej do detalicznej dystrybucji paliw ciekłych na zasadzie funkcjonowania stacji paliw ciekłych, niemniej jednak, z żadnego z powołanych przez organ przepisów wprost taki zakaz nie wynika.

Jakkolwiek można dokonać takiej interpretacji powołanych regulacji, odwołując się do wykładni systemowej, czy też wykładni celowościowej lub funkcjonalnej, to jednak wymaga to szerszej analizy treści przepisów zarówno prawa energetycznego, ale też budowlanego.

Podkreślenie jednak wymaga, że na rynku paliw interpretacja przyjęta przez organ w zaskarżonej decyzji nie była znana i nie była też przez lata sankcjonowana przez organ. Jednoznacznie wskazuje na to treść stanowiska Prezesa URE, wyrażonego w piśmie procesowym z 5 grudnia 2024r (k.106), w którym organ konstatuje, że to pojawiające się coraz częściej przypadki przelewania paliw ciekłych pomiędzy środkami transportu paliw ciekłych poza odpowiednio do tego przeznaczonym terenem, skłoniły organ do sukcesywnej zmiany brzmienia wszystkich koncesji na obrót paliwami ciekłymi (w których dopuszczono uprawnienie do obrotu paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu cystern), o zapis obligujący koncesjonariuszy do dokonywania tego rodzaju obrotu w miejscach do tego przeznaczonych, oraz w sposób określony obowiązującymi przepisami. Także zatem ta okoliczność stała za zmianą koncesji powodowi dokonaną w grudniu 2020r

Znamienne jest także, że pozwany Prezes URE, pomimo dostępu do systemów SEND na przestrzeni wielu lat także nie kwestionował praktyki zarówno powoda jak i innych przedsiębiorców zaopatrujących pojazdy szynowe na bocznicach kolejowych w paliwo bezpośrednio z cystern drogowych.

Zważywszy także, że w odniesieniu do maszyn budowlanych (pomimo braku ku temu podstaw prawnych) powód akceptował praktykę tankowania maszyn poza stacjami paliw bezpośrednio z cystern drogowych, a także że na podobnych zasadach odbywa się tankowanie zbiorników pieców olejowych, ogrzewających prywatne nieruchomości, to nie było zdaniem Sądu jednoznaczne, że tankowanie pojazdów szynowych bezpośrednio z cystern jest bezwzględnie niedopuszczalne, z powodu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz narażenia na powstanie szkód materialnych. Tym bardziej, że istnieją również argumenty, które przemawiają za celowością i racjonalnością takiej praktyki powoda i innych przedsiębiorców zaopatrujących przewoźników kolejowych w paliwo. Przy czym zaznaczenia wymaga, że w odniesieniu do maszyn budowlanych, których tankowanie poza stacjami paliw pozwany Prezes URE dopuszcza, z definicji stacji paliw ciekłych, zawartej w art. 3 pkt 10h) p.e. można wywieść odmienną interpretację. Mianowicie powołany przepis stanowi, że stacją paliw ciekłych jest zespół urządzeń służących do zaopatrywania w paliwa ciekłe w szczególności pojazdów, w tym ciągników rolniczych, maszyn nieporuszających się po drogach, a także rekreacyjnych jednostek pływających, co jednoznacznie wskazuje, że także maszyny budowlane, jako nieporuszające się po drogach, powinny być tankowane na tych stacjach.

Zatem interpretacja treści tego przepisu przez Prezesa URE, a dotycząca maszyn budowlanych, jest wykładnią funkcjonalną, zmierzającą do racjonalnego rozumienia normy prawnej, dostosowaną do realnych możliwości tankowania pojazdów, które nie poruszają się po drogach.

Należy w tym kontekście także odnotować, że istnieje stosunkowo niewielka liczba kolejowych stacji paliw, jak i stacji kontenerowych oraz, że przetransportowanie lokomotyw spalinowych do najbliższego punktu, w którym możliwe byłoby ich zatankowanie, stanowiło znaczne utrudnienie. Nie bez znaczenia jest także fakt, że pojazdy poruszające się po liniach kolejowych rządzą się swoistymi regułami, co wynika z oczywistego ograniczenia swobody poruszania się pojazdów szynowych, tylko do wyznaczonych tras i tylko po zarezerwowanych liniach. Dodatkowo warto wskazać na brak racjonalności zarówno ekonomicznej jak i ekologicznej w przemieszczaniu się spalinowych pojazdów szynowych na znaczne odległości do stacji paliw w celu ich zaatakowania.

Dlatego w tych okolicznościach, Sąd stanął na stanowisku, że skoro Prezes URE w dotychczasowej praktyce akceptował wykorzystywanie cystern, w sposób w jaki czynił to powód, w szczególności także aż do grudnia 2020 r nie wyartykułował także w koncesji zakazu bezpośredniego tankowania pojazdów szynowych z cystern, a jednocześnie dopuszczał w niektórych sytuacjach takie tankowanie (maszyny budowlane), a jednocześnie żadne przepisy nie zakazywały wprost takiego tankowania, ani też nie uległy zmianie od chwili ich wydania, co uzasadniałoby zmianę praktyki organu, a także, że w świetle prawa dopuszczalne jest tankowanie pojazdów szynowych na terenach popowodziowych (co świadczy o niezbyt wielkim zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi)­ – to brak było podstaw do czynienia zarzutu stronie powodowej, że tankowanie przez nią pojazdów szynowych w sposób, jaki był akceptowany zarówno przez organ (w stosunku do innych urządzeń) jak i ustawodawcę (na określonych terenach), stanowiło zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz narażało na powstanie szkód materialnych.

Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, że nałożenie kary pieniężnej w takich okolicznościach faktycznych, czyni wymierzoną powodowi sankcję za naruszenie warunków koncesji bezpodstawną.

Należy odnotować, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że możliwość nakładania kar pieniężnych za tzw. nowe praktyki, dotychczas niekwestionowane przez organ ochrony konkurencji/regulacyjny może być dopuszczona w wyjątkowych tylko sytuacjach, ze względu na konieczność respektowania standardów konwencyjnych, szczególnie z uwagi na dyrektywę poszanowana zasady pewności prawa. Ponadto orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazuje także, że pewna praktyka po stronie Prezesa Urzędu może kreować po stronie przedsiębiorców prawnie uzasadnione oczekiwanie, co do zgodności ich zachowań z prawem, gdy organ nie kwestionuje legalności tych zachowań po przeprowadzeniu ich wstępnej weryfikacji (tak SN w wyroku z 20 maja 2015 r., w sprawie III SK 53/14). Z kolei w wyroku z 21 kwietnia 2016 r., III SK 21/15 przyjęto, że zastosowanie się przez przedsiębiorcę do wykładni przepisów prawa konsumenckiego, przyjętej w dotychczasowej linii orzeczniczej Prezesa Urzędu, może stanowić okoliczność wyłączającą istnienie interesu publicznego w nałożeniu kary pieniężnej w przypadku zmiany wykładni prawa i praktyki jego stosowania przez organ ochrony konsumentów (w odniesieniu do zachowania przedsiębiorcy mającego miejsce przed taką zmianą).

Jakkolwiek, powołane orzecznictwo odnosiło się do decyzji Prezesa UOKiK, niemniej jednak zdaniem Sądu ze względu na zbliżony charakter nadzoru organu regulacyjnego nad rynkiem energetycznym i charakter sankcji administracyjnych wymierzanych przez Prezesa URE i Prezesa UOKiK – możliwe jest odwołanie się do tego orzecznictwa w sprawie niniejszej.

W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, w której powód mógł pozostawać w usprawiedliwionym błędzie co do prawa, co również uzasadnia decyzję o nienakładaniu kary pieniężnej na przedsiębiorcę, nawet gdyby przyjąć, że przedsiębiorca dopuścił się naruszenia obowiązku wynikającego z koncesji.

Mianowicie powód pozostawał w błędnym przekonaniu co do prawidłowego wykorzystywania cystern drogowych na skutek działań podejmowanych przez organ na rynku dystrybucji paliw ciekłych, a zachowanie powoda w tym zakresie opierało się na wieloletniej bierności organ i niekwestionowaniu tankowania pojazdów szynowych bezpośrednio z cystern i jednoczesnej akceptacji tankowania maszyn budowlanych bezpośrednio z cystern (mimo braku ku temu podstaw prawnych).

Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę miał także na względzie orzecznictwo TSUE i Sądu Najwyższego, w myśl którego z uwagi na to, że kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (ale też przez regulatorów rynków, takich jak Prezes URE), stanowią jedną z form odpowiedzialności represyjnej, która ze względu na dolegliwość tych kar oraz ich funkcje, powinna być traktowana w sposób zbliżony do odpowiedzialności karnej – uzasadnione jest uwzględnienie w odniesieniu do instytucji nieuregulowanych w administracyjnym prawie represyjnym instytucji znanych standardowi karnemu (por. wyroki Sądu Najwyższego z 12 kwietnia 2011 r., III SK 44/10, OSNP 2012 nr 9-10, poz. 132 oraz z 12 lutego 2014 r., III SK 18/13, a w zakresie stopnia znikomej społecznej szkodliwości w sprawach regulacyjnych, por. wyrok z 15 października 2014 r., III SK 47/13). Jak wywodzi Sąd Najwyższy w wyroku 21 lutego 2018r w sprawie III SK 1/17 „ za dozwolone należy zatem uznać wyłączenie kompetencji Prezesa Urzędu do nakładania kar pieniężnych w przypadku dopuszczania się czynu zabronionego w usprawiedliwionej nieświadomości jego bezprawności, skoro błąd taki wyłącza winę sprawcy zachowania, z którym ustawodawca wiąże określone skutki o charakterze represyjnym (postanowienie Sądu Najwyższego 28 września 2006 r., I KZP 20/06, OSNKW 2006 nr 10, poz. 89).

Oceniając stan faktyczny sprawy niniejszej nie można powodowi przypisać skutecznie zarzutu, że nie starał się w sposób należyty dostosować do obowiązujących regulacji dotyczących tankowania pojazdów szynowych poza stacjami paliw ciekłych, skoro nawet sam regulator rynku energetycznego nie interpretował zasady tankowania paliw jedynie na stacjach paliw i stacjach kontenerowych jako zasady bezwzględnej (vide maszyny budowlane).

Zatem istniejąca niejednoznaczność przepisów prawa, która skłaniała także organ do ich interpretacji odbiegającej od treści norm prawnych, z uwagi na szczególne uwarunkowania faktyczne, skłania Sąd do przyjęcia, że owe trudności z wykładnią przepisów branżowych nie pozwalają na przyjęcie, że powód zachowując się jak racjonalny przedsiębiorca mógł przewidzieć, że powinien kształtować swoje relacje z kontrahentami w sposób wyartykułowany w koncesji dopiero w 2020r (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 26.09.2017r, w sprawie III SK 64/15).

Zatem w sytuacji, w której powód od wielu lat w tożsamy sposób, znany Prezesowi URE dostarczał paliwo do pojazdów szynowych, tankując je bezpośrednio z cystern, a organ dodatkowo akceptował taką praktykę w odniesieniu do maszyn budowlanych, to należy uznać, że powód mógł pozostawać w nieświadomości, że sposób tankowania pojazdów szynowych narusza warunek koncesji w zakresie opisanym wyżej. W tym stanie rzeczy nałożenie na powoda kary pieniężnej pozostawało w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa. Przy czym dalsze zaopatrywanie pojazdów szynowych w paliwo w sposób dotychczasowy jako sprzeczne z aktualnymi warunkami koncesji, musiałoby się spotkać z reakcją organu i kara pieniężna będzie mogła być nałożona, gdyż z chwilą wpisania warunku do koncesji odpadło usprawiedliwione po stronie powoda przekonanie o działaniu zgodnym z prawem.

Kolejnym warunkiem koncesji, na którego naruszenie przez powoda wskazywał Prezes URE jest warunek 2.1.3. zgodnie z którym „koncesjonariusz jest obowiązany do przestrzegania obowiązujących przepisów, w tym przepisów o ochronie środowiska i bezpieczeństwie ekologicznym, a także wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych.”

Obowiązek koncesyjny wyartykułowany w pkt 2.1.3 koncesji został sformułowany w sposób całkowicie blankietowy i oderwany od przedmiotu koncesjonowanej przez Prezesa URE działalności, tj. jako obowiązek przestrzegania wszystkich przepisów prawa składających się na porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu naruszenie powyższego obowiązku koncesyjnego, oznaczonego w sposób abstrakcyjny nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 56 ust 1 pkt 12, który odnosi się do naruszenia obowiązków nałożonych w koncesji.

W ocenie Sądu odwołanie się do obowiązków określonych w koncesji winno być rozumiane wąsko, tj odnosić się do takich obowiązków, które w koncesji tej zostały szczegółowo, konkretnie i enumeratywnie wymienione. W szczególności nie może być uznane za nałożenie szczególnego obowiązku w koncesji, wymogu przestrzegania obowiązujących norm prawnych, gdyż taki obowiązek wynika już z samego faktu funkcjonowania w strukturach państwowych, charakteryzujących się regulowaniem różnych aspektów działalności i życia jednostek normami prawnymi i dotyczy wszystkich podmiotów a nie tylko posiadających koncesję. Sąd w tym zakresie w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z 6 października 2011r wydanym w sprawie III SK 18/11 (LEX nr 1108488), w którym Sąd ten stwierdził na tle zbliżonego stanu faktycznego, „ że obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. może być obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, który konkretyzuje wobec indywidualnego koncesjonariusza wykonywanie przez niego działalności koncesjonowanej w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to z obowiązujących w danej dziedzinie uregulowań.” U podłoża takiego wniosku legło zapatrywanie, że przeciwna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że norma art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego stanowi podstawę dla nakładania kar pieniężnych na koncesjonariuszy za dowolne uchybienie jakiemukolwiek przepisowi prawa. Należy zgodzić się z Sądem Najwyższym, że skoro przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego posługuje się słowem „wynikać” (z koncesji), to może odnosić się to tylko do takich obowiązków, które wynikają właśnie z koncesji, a to z kolei oznacza, że decyzja o jej udzieleniu musi być autonomicznym źródłem przedmiotowych obowiązków.

Także w uchwale Sądu Najwyższego z 9 lipca 2019r wydanej w sprawie I NSZP 1/19, podzielony został pogląd wyrażony w wyroku 6 października 2011 r., III SK 18/11. W szczególności w przedmiotowej uchwale Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że „ koncesja nie może formułować obowiązków przestrzegania wszystkich przepisów prawa składających się na porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ tak określone obowiązki wykraczałyby poza zakres działalności koncesjonowanej (tak też analogicznie: postanowienie Sądu Najwyższego z 20 grudnia 2017 r., III SZP 3/17; wyrok Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2015 r., III SK 28/14 i analogicznie w wyrokach z: 28 stycznia 2015 r., III SK 29/14; 18 sierpnia 2015 r., III SK 2/15 i z 22 czerwca 2016 r., III SK 33/15). Konsekwentnie, nieprzestrzeganie przez koncesjonariusza obowiązków wykraczających poza właściwość Prezesa URE nie mogłoby być przedmiotem legalnej kontroli. Organ koncesyjny powinien ustanawiać zatem w decyzji koncesyjnej tylko takie obowiązki, które są konieczne i adekwatne do osiągnięcia celów prawa energetycznego (por. wyrok NSA z 21 lutego 1995 r., II SA 2501/93). Obowiązki koncesyjne powinny byś sformułowane w sposób czytelny dla adresata i precyzyjny, aby ich spełnienie bądź niespełnienie było możliwe do ustalenia, skontrolowania, a w razie potrzeby do wyegzekwowania (wyrok NSA z 22 czerwca 1989 r., SA/Ka 248/89, aprobująco S. Biernat, A. Wasilewski, Ustawa o działalności gospodarczej, Kraków 1997, s. 320)”.

Odwołując się do powyższych poglądów, Sąd uznał, że powód nie naruszył warunku 2.1.3. koncesji, gdyż nie wynikał z niego obowiązek, który można zrekonstruować z przepisów prawa, ani nie konkretyzował on wobec koncesjonariusza w sposób bardziej szczegółowy obowiązku związanego z tankowaniem paliw, niż wynika to z obowiązujących w danej dziedzinie uregulowań.

Tym samym należy uznać, iż wywodzony z blankietowego warunku pkt 2.1.3 koncesji obowiązek tankowania pojazdów szynowych jedynie na stacjach paliw lub stacjach kontenerowych, wywodzony w dalszej kolejności w treści art. 43a ust 4 p.e. (sprzedaż paliw ciekłych z wykorzystaniem stacji kontenerowej, jest dozwolona wyłącznie w celu zaopatrzenia w paliwa ciekłe Sił Zbrojnych, jednostek pływających żeglugi morskiej i śródlądowej, kolejnictwa oraz statków powietrznych lotnictwa cywilnego, a także w celu realizacji inwestycji o znaczeniu krajowym) i z § 4 ust. 1 pkt 20 Rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (dystrybucja i przeładunek ropy naftowej i produktów naftowych w obiektach i na terenach nieprzeznaczonych do tego celu są zabronione).

– nie jest sankcjonowany karą pieniężną na podstawie art. 56 ust 1 pkt 12 p.e.

Na marginesie należy także odnotować, że przedmiotowe regulacje, na które powoływał się pozwany Prezes URE, a których naruszenie stanowiło według organu naruszenia koncesji, stanowią regulacje z innej gałęzi prawa niż prawo energetyczne. I tak wymagania odnośnie stacji paliw ciekłych zostały określone w Dziale IV rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz 1553 z późn. zm.). Zgodnie z definicją zawartą w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, stacja paliw płynnych jest to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Natomiast § 14 tego samego rozporządzenia stanowi, iż przeładunek ropy naftowej i produktów naftowych odbywa się wyłącznie na terenie bazy paliw płynnych, stacji paliw płynnych, bazy gazu płynnego, rozlewni gazu płynnego oraz samodzielnej stacji gazu płynnego. Regulacje te należą niewątpliwie do dziedziny prawa budowlanego.

Z kolei rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), i zawarty w nim § 4 ust. 1 pkt 20, w myśl którego dystrybucja i przeładunek ropy naftowej i produktów naftowych w obiektach i na terenach nieprzeznaczonych do tego celu są zabronione – to z kolei przepisy z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa (tu pożarowego).

Kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji są też bardzo liczne i istotne wady decyzji, które nie pozwalają na pozostawienie jej w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności odwołując się ponownie do standardu ochrony praw przedsiębiorcy w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, należy wskazać na konieczność precyzyjnego określenia czynu, którego dotyczy kara, ale też uzasadnienia jej wysokości i to w odniesieniu do każdego ze stwierdzonych naruszeń, w tym też czasu w jakim naruszeń dokonano (tak m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 6 marca 2013 r. w sprawie III SK 31/12. stwierdził, że wysokość kary pieniężnej musi być połączona bezpośrednio z konkretnym czynem wymienionym w przepisie; w sytuacji, gdy Prezes Urzędu w jednym postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej stwierdza dopuszczenie się przez przedsiębiorcę różnych czynów sankcjonowanych karą pieniężną musi zrelatywizować kryteria wymiaru kary pieniężnej do każdego zindywidualizowanego naruszenia stwierdzonego w wydawanej przez siebie decyzji. W przeciwnym razie nie można mówić o adekwatności wymierzonej kary do czynu podlegającego karze pieniężnej, co z kolei uniemożliwia sądową weryfikację proporcjonalności nałożonej kary pieniężnej).

Zaskarżona w sprawie decyzja nie odpowiada tym standardom. W szczególności ani w oparciu o sentencję decyzji, ani jej uzasadnienie nie sposób jednoznacznie ustalić, których dostaw paliwa, tj. w jakim okresie i w jakiej ilości, dotyczy postawiony powodowi zarzut. W szczególności w sentencji decyzji zarzut określono jako wielokrotne dokonywanie zasilania spalinowych pojazdów szynowych w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Natomiast z uzasadnienie decyzji można wnioskować, że zarzutem objęto okres od 22.11.2018 do 27.09.2020 r, w którym dokonano 470 dostaw oleju napędowego dla (...) w ilości 1 841.960l, oraz w okresie od 13.10.2017 do 15.06.2019, gdy powód dokonał 39 dostaw oleju napędowego dla (...) w ilości 73.850 l (strona 2 decyzji). Z kolei w części uzasadnienia decyzji dotyczącej wysokości kary, organ przyjął za ustalone, że powód od 24.10.2017r do 31.01.2019r dostarczył 72,709 m 3 oleju napędowego dla (...) oraz od 24.10.2017 do 18.12.2019r dostarczył 3.193,437 m 3 oleju napędowego (...). Jednocześnie organ skonstatował, że proceder był długotrwały i trwał do momentu wszczęcia postępowania. Powyższe zdaniem Sądu uniemożliwia ustalenie jakiego okresu dotyczy zarzut postawiony powodowi, za który został ukarany karą w wysokości 500 tys zł. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znaczenia dla wymiaru kary, gdyż przepis art. 56 ust 6 p.e. stanowi, że Prezes URE ustalając wysokość kary pieniężnej, uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe. Brak wiążących ustaleń co do czasu i zakresu czynu, nie pozwala na ustalenie stopnia szkodliwości czynu, w tym także stopnia zawinienia. Przy czy podkreślić należy, że precyzyjne określenie zachowań, które składają się na czyn zabroniony jest istotne także z uwagi na konieczność uniknięcia karania dwukrotnie za to samo. Gdyby bowiem organ zdecydował się ukarać powoda za dalszy okres, czy inny okres, w którym ten dopuszczał się tożsamego naruszenia, to nie byłoby możliwe ustalenie w oparciu o powołaną decyzję, w jakim zakresie powód został w niej ukarany.

Podobnie ustalenia organu, a dotyczące możliwości finansowych powoda jak i jego dotychczasowego zachowania, poczynione w decyzji nie były prawdziwe. W szczególności w decyzji organ stwierdził, że przedsiębiorca nie był dotychczas karany, co zostało wzięte pod uwagę na korzyść przedsiębiorcy, gdy tymczasem w treści pisma procesowego z 5 grudnia 2024r Prezes URE wskazuje, że przedsiębiorca trzykrotnie naruszył przepisy ustawy prawo energetyczne, przy czym w dwóch wypadkach organ odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej (decyzje z 2018 i 2019r), a w jednym nałożył na powoda karę w wysokości 20 000 zł (decyzja z 2020r).

Treść decyzji i jej uzasadnienie nie pozwala również na ustalenie czy kara zdaniem organu jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia, bo jest dla przedsiębiorcy bagatelna czy jednak dotkliwa. Mianowicie organ stwierdził, że kwota kary pieniężnej jest znacząco niższa niż dochód przedsiębiorcy osiągnięty z prowadzenia działalności w 2022r, ustalony w decyzji na kwotę (...) zł. Zdaniem Sądu kwota kary (500 tys zł),(...) nie jest bagatelna dla przedsiębiorcy, a w niektórych okolicznościach może nawet stanowić zagrożenie dla jego dalszego bytu prawnego, gdyż grozi utratą płynności finansowej itp. Wprawdzie zasadniczo kwotę kary odnosi się do przychodu przedsiębiorcy, a nie dochodu (nie może być wyższa niż 15% przychodu), to w branży paliwowej, gdzie wysokie obroty są pochodną wysokiej ceny paliwa, zaś marża sprzedawcy, która przenosi się na dochody stanowi jedynie niewielki promil przychodów, dochód przedsiębiorstwa nie może być pomijany, przy ocenie możliwości finansowych strony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja zawierająca zarówno wiele błędów, jak i wydana w istocie bez podstawy prawnej, a także nosi ona znamiona dowolności: opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji, o czym wyżej – nie może pozostać w obrocie prawnym i podlega uchyleniu. W rezultacie Sąd uwzględnił odwołanie powoda uznając je za zasadne i uchylił przedmiotową decyzję Prezesa URE.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o przepis art. 479 53 § 2 k.p.c. w myśl którego w razie uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art 98 k.p.c. zasądzając na rzecz powoda zwrot poniesionych przez niego kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, na które składały się koszty zastępstwa procesowego oraz koszty opłaty od odwołania.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

ZARZĄDZENIE

(...)

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka