KIO 1110/15

Sygn. akt: KIO 1110/15

WYROK

z dnia 12 czerwca 2015 r.

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:

Przewodniczący: Marzena Teresa Ordysińska

Protokolant: Marta Polkowska

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. w Warszawie odwołania

wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 26 maja 2015 r. przez

wykonawcę SKYLINE TELEINFO spółka akcyjna w Warszawie w postępowaniu

prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie

przy udziale zgłaszających przystąpienia do postępowania odwoławczego po stronie

zamawiającego:

A. wykonawcy CPD System spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Zielonce

B. wykonawcy Qumak spółka akcyjna w Warszawie

orzeka:

1. Oddala odwołanie.

2. Kosztami postępowania obciąża wykonawcę SKYLINE TELEINFO spółka akcyjna

w Warszawie i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę

10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną tytułem

wpisu od odwołania.

Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień

publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia

jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej

do Sądu Okręgowego w Warszawie.

Przewodniczący: ……………………………………

2

Sygn. akt KIO 1110/15

I. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie (zwany dalej Zamawiającym), prowadzi

postępowanie na wykonanie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest „Budowa

serwerowni dla Centrali ZUS przy ul. Szamockiej 3,5 w Warszawie".

Postępowanie prowadzone jest w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie

ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. – Dz. U. z 2013 r., poz.

907 z późn. zm.; dalej: Prawo zamówień publicznych).

W dniu 26 maja 2015 r. SKYLINE TELEINFO Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie

(dalej: Odwołujący) wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała zasadność wykluczenia

jej z postępowania i zarzuciła Zamawiającemu naruszenie:

1) art. 46 ust. 4a Prawa zamówień publicznych poprzez bezpodstawne uznanie, że

ubezpieczeniowa gwarancja zapłaty wadium złożona przez Odwołującego nie zabezpiecza

interesów Zamawiającego w postaci możności uzyskania czy zatrzymania kwoty wadialnej

we wszystkich okolicznościach określonych w tym przepisie w brzmieniu przed nowelizacją

ustawy Prawo zamówień publicznych, która weszła w życie z dniem 19 października

2014 roku (na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy Prawo

zamówień publicznych; Dz. U. z 18 września 2014 roku; Dz. U. 2014, 1232) pomimo tego, że

ubezpieczeniowa gwarancja zapłaty wadium złożona przez Odwołującego zabezpiecza

interesy Zamawiającego w postaci możności uzyskania czy zatrzymania kwoty wadialnej we

wszystkich okolicznościach przewidzianych przepisami Prawa zamówień publicznych

w brzmieniu znajdującym zastosowanie do Postępowania;

2) art. 24 ust. 2 pkt. 2 Prawa zamówień publicznych poprzez bezpodstawne wykluczenie

Odwołującego z Postępowania pomimo nie zaistnienia przesłanek wykluczenia wykonawcy

określonych w tym przepisie, tj. pomimo tego, że Odwołujący wniósł wadium do upływu

terminu składania ofert oraz na przedłużony okres związania ofertą, zaś ubezpieczeniowa

gwarancja zapłaty wadium złożona przez Odwołującego zabezpiecza interesy

Zamawiającego w postaci możności uzyskania czy zatrzymania kwoty wadialnej we

wszystkich okolicznościach przewidzianych przepisami Prawa zamówień publicznych

w brzmieniu znajdującym zastosowanie do Postępowania;

3) art. 89 ust. 1 pkt. 5 Prawa zamówień publicznych poprzez bezpodstawne odrzucenie

oferty Odwołującego złożonej w Postępowaniu pomimo nie zaistnienia przesłanek

odrzucenia oferty wykonawcy określonych w tym przepisie, tj. pomimo tego, że oferta została

złożona przez wykonawcę, co do którego nie zaistniały przesłanki wykluczenia z udziału

w Postępowaniu; w konsekwencji powyższego w ocenie Odwołującego Zamawiający

naruszył również przepis art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. ust. 1 Prawa

3

zamówień publicznych poprzez zaniechanie wyboru oferty Odwołującego jako

najkorzystniejszej, mimo że oferta Odwołującego była zgodna z SIWZ, a ponadto

najkorzystniejsza, biorąc pod uwagę kryteria oceny ofert określone w treści SIWZ.

W związku z powyższym Odwołujący wnosił o uwzględnienie odwołania w całości i:

1) nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wykluczenia Odwołującego

z postępowania;

2) nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego

złożonej w postępowaniu;

i w konsekwencji powyższego - nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru

ofert oraz dokonania ponownego badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty

Odwołującego, a w rezultacie dokonania wyboru oferty Odwołującego jako

najkorzystniejszej, biorąc pod uwagę kryteria oceny ofert określone w treści SIWZ.

Zamawiający nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w odpowiedzi na

odwołanie wnosił o jego oddalenie. Wyjaśniał, że pierwotnie uznał ofertę Odwołującego za

najkorzystniejszą, jednak po otrzymaniu od CPD System sp. z o.o. informacji w trybie art. 181

ust. 1 Prawa zamówień publicznych ponownie przeanalizował treść gwarancji wadialnej

załączonej do oferty Odwołującego i uznał, że podlega on wykluczeniu, ponieważ należy

uznać, że nie wniósł on wadium w sposób prawidłowy. Treść gwarancji wadialnej przywołuje

bowiem treść przepisu art. 4 ust. 4a Prawa zamówień publicznych po nowelizacji

obowiązującej od 19 października 2014 r., a postępowanie zostało wszczęte przed tą datą.

Do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego zgłosili przystąpienia

wykonawcy CPD System spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Zielonce oraz Qumak

spółka akcyjna w Warszawie.

II. Nie stwierdzono zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 189 ust. 2 Prawa zamówień

publicznych, wobec czego rozpoznano odwołanie na rozprawie.

Odwołującemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania zgodnie z art. 179 ust. 1

Prawa zamówień publicznych, bowiem ma interes w uzyskaniu danego zamówienia i może

ponieść szkodę w wyniku ewentualnego naruszenia przez Zamawiającego Prawa zamówień

publicznych - jeżeli podniesione przez niego zarzuty by się potwierdziły, w wyniku czego

zostałaby dokonana powtórna ocena ofert, a Odwołujący nie zostałby wykluczony

z postępowania – wówczas Odwołujący miałby szansę na uzyskanie zamówienia.

Izba uznała, że obaj Przystępujący skutecznie zgłosili przystąpienia do postępowania

odwoławczego po stronie Zamawiającego. Izba oddaliła opozycję Odwołującego wobec

4

zgłoszenia przystąpienia Qumak - Odwołujący twierdził, że zgłaszający przystąpienie nie

wykazał interesu w zgłoszeniu przystąpienia po stronie Zamawiającego. Jednak w ocenie

składu orzekającego Qumak taki interes posiada – został sklasyfikowany na dalszej pozycji

w rankingu ofert, a więc ewentualne oddalenie odwołania (tj. rozstrzygnięcie na korzyść

Zamawiającego), powoduje zwiększenie jego szansy na uzyskanie zamówienia przez

wyeliminowanie jednego z wykonawców, który złożył ofertę konkurencyjną. Zdaniem Izby,

interes w rozumieniu art. 185 ust. 2 (interes konieczny do uznania zgłoszenia przystąpienia

za skuteczne) nie może być utożsamiany z interesem z art. 179 ust. 1 Prawa zamówień

publicznych (koniecznym do złożenia odwołania) – wystarczy zasadniczo jakakolwiek

korzyść, nawet hipotetyczna, w zgłoszeniu przystąpienia po deklarowanej stronie

postępowania. Za taką korzyść (a więc interes w przystąpieniu) można uznać możliwość

sklasyfikowania na wyższej pozycji w rankingu ofert, choćby – nadal - była to pozycja

odległa.

Izba ustaliła, co następuje:

1. Postępowanie o udzielenie zamówienia zostało wszczęte przed 19 października 2014 r.

W dacie wszczęcia postępowania obowiązywał przepis art. 46 ust. 4a Prawa zamówień

publicznych w brzmieniu następującym ,,4a. Zamawiający zatrzymuje wadium wraz

z odsetkami, jeżeli wykonawca w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 26

ust. 3, nie złożył dokumentów lub oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub

pełnomocnictw, chyba że udowodni, że wynika to z przyczyn nieleżących po jego

stronie.”.

2. Odwołujący do oferty załączył gwarancję wadialną z dnia 18 lutego 2015 r., w której,

wśród przesłanek zatrzymania wadium, w pkt 3, zawarto postanowienie o treści:

,,Zobowiązany w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 26 ust. 3 ustawy Prawo

zamówień publicznych, z przyczyn leżących po jego stronie, nie złożył dokumentów lub

oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1, pełnomocnictw, listy podmiotów należących

do tej samej grupy kapitałowej, o której mowa w art. 24 ust. 2 pkt 5, lub informacji o tym,

że nie należy do grupy kapitałowej, lub nie wyraził zgody na poprawienie omyłki, o której

mowa w art. 87 ust. 2 pkt 3, co powodowało brak możliwości wybrania oferty złożonej

przez wykonawcę jako najkorzystniejszej.”, tj. w brzmieniu odpowiadającym art. 46 ust. 4a

Prawa zamówień publicznych po nowelizacji obowiązującej od dnia 19 października

2014 r.

3. Zamawiający uznał ofertę Odwołującego za najkorzystniejszą, a następnie, na skutek

informacji złożonej w trybie art. 181 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, powtórzył

czynność badania i oceny ofert i stwierdził, że Odwołujący podlega wykluczeniu z powodu

niewniesienia wadium.

5

4. Z powyższym nie zgodził się Odwołujący i wniósł odwołanie.

Odwołujący w odwołaniu i na rozprawie argumentował, że gwarancja wadialna

powinna być interpretowana tak, jak każde oświadczenie woli. Nadmierny formalizm

w prowadzeniu postępowania nie może prowadzić do eliminacji oferty najkorzystniejszej

cenowo. Gwarancja jest prawidłowa i należycie zabezpiecza interes Zamawiającego –

ponieważ w chwili stwierdzenia ewentualnej postawy do wykluczenia nie mogły by zaistnieć

okoliczności uzasadniające skorzystanie z gwarancji w taki sposób, aby nie doszło do

zaspokojenia Zamawiającego. Niezależnie od powyższego, na rozprawie przedłożył Izbie

oświadczenie towarzystwa ubezpieczeniowego z dnia 8 czerwca 2015 r., odnośnie sposobu

interpretacji gwarancji wadialnej załączonej przez Odwołującego do oferty.

Izba po przeanalizowaniu treści gwarancji wadialnej załączonej do oferty

Odwołującego oraz argumentów Odwołującego, Zamawiającego i Przystępującego CPD

System stwierdziła, że stanowisko prezentowane przez Odwołującego nie może być

zaakceptowane.

Rację ma Odwołujący, że nadmierny formalizm postępowania o udzielenie

zamówienia publicznego nie powinien prowadzić do eliminacji oferty najkorzystniejszej

zgodnie z kryteriami oceny ofert. Jednak nie można twierdzić, że wykluczenie wykonawcy

z powodu niewniesienia wadium – względnie wniesienia go w taki sposób, że nie

zabezpiecza całego okresu związania ofertą – jest nadmierną formalnością. W odniesieniu

do wadium formalizm nie jest celem samym w sobie, ale prowadzi do zabezpieczenia

interesów Zamawiającego, oraz zapewnia równe traktowanie wykonawców.

Zasadą jest, że wadium wniesione w innej formie, niż w pieniądzu, powinno

zabezpieczać ofertę w taki sam, pełny sposób, jak wadium pieniężne. Nie można uznać, że

gwarancja wadialna ma taką pożądaną cechę, jeżeli z jej postanowień wynika, że nie można

z niej skorzystać w okolicznościach przewidzianych przez obowiązujące (dla danego

postępowania) przepisy. Postanowienia gwarancyjne były niezmienne od samego początku

i nie mogą zostać konwalidowane przez upływ czasu. Zatem nie można uznać, że obecnie –

skoro Zamawiający już uprzednio uznał, że oferta jest prawidłowa – nie będzie wzywał do

uzupełnienia dokumentów itp., a więc nie zaistnieje podstawa do zatrzymania wadium

w związku z takimi okolicznościami. Pomijając fakt, że Zamawiający może dopatrzyć się

jeszcze konieczności wezwania do uzupełnienia dokumentów, to już sama ewentualność

braku możliwości skorzystania z gwarancji, nawet w przeszłości, ją dyskwalifikuje.

Rację miał Odwołujący, że gwarancja wadialna podlega wykładni tak, jak każde

oświadczenie woli. Jednak nie może to być zbyt liberalna wykładnia. Izba analizowała treść

6

gwarancji wadialnej załączonej do gwarancji Odwołującego badając, czy możliwe jest

przyjęcie, że można z niej skorzystać w każdych okolicznościach, przewidzianych przez

przepis art. 46 ust. 4a Prawa zamówień publicznych sprzed zmiany obowiązującej od

19 października 2014 r. i doszła do wniosku, że taka interpretacja nie jest możliwa –

ponieważ gwarancja wadialna dokładnie recypuje przepis art. 46 ust. 4a Prawa zamówień

publicznych w brzmieniu obowiązującym od 19 października 2014 r. Zmiana przywołanego

przepisu spowodowała m.in. zmianę rozkładu ciężaru dowodu wiążącego się

z uzupełnianiem dokumentów, a w konsekwencji zmieniły się przesłanki utraty wadium.

W orzecznictwie już zauważono, że ,,Faktem jest, że nowelizacja ta [obowiązująca od

19 października 2014 r.] rozszerzyła katalog dokumentów, których nieuzupełnienie przez

wykonawcę doprowadzić może do utraty wniesionego wadium. Niemniej jednak zauważenia

wymaga również to, że tą samą nowelizacją ustawodawca ograniczył krąg wykonawców,

którym utrata wniesionego wadium zagraża, a także, co równie istotne, zmienił rozkład

ciężaru dowodu co do przyczyn, z których wykonawca nie uzupełnił w terminie odpowiednich

dokumentów. Przed dniem 19 października 2014 r., to wykonawca, który nie złożył

dokumentów, oświadczeń lub pełnomocnictw, jeżeli chciał uniknąć zatrzymania przez

Zamawiającego złożonego przez siebie wadium zobowiązany był udowodnić, że zaniechanie

wykonania wezwania wynikało z przyczyn nieleżących po jego stronie. Tymczasem, po dniu

19 października 2014 r. (co oczywiste z uwzględnieniem odpowiednich przepisów

przejściowych), to na Zamawiającym (w przypadku gdy zamierza on takiemu wykonawcy

zatrzymać wadium) spoczywa obowiązek wykazania, że przyczyny nie złożenia przez

wykonawcę odpowiednich dokumentów lub oświadczeń leżały po stronie tego wykonawcy.”

(KIO 2369/14).

Konsekwencją powyższego jest pogląd, iż gwarancja wadialna recypująca treść

przepisu obowiązującego od dnia 19 października 2014 r., nie może być uznana za

prawidłową w postępowaniu wszczętym przed tą datą. Pogląd ten jest jednolicie

prezentowany w orzecznictwie – tak KIO 532/15, 534/15, KIO 642/15 (,,W ocenie Izby nie

można utożsamiać sytuacji określonych w art. 46 ust. 4a ustawy Pzp w brzmieniu aktualnym

i poprzednio obowiązującym, nie tylko z uwagi na poszerzony aktualnie zakres dokumentów,

których nieuzupełnienie skutkuje zatrzymaniem wadium wykonawcy. Przede wszystkim

należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w aktualnym brzmieniu art. 46 ust. 4a ustawy Pzp

złagodził nieco sytuację wykonawcy, nie dochowującego określonych we wskazanym

przepisie obowiązków, związanych z nieuzupełnieniem dokumentów na żądanie

zamawiającego. Zdaniem Izby aktualnie zasadniczo zmienił się ciężar dowodowy związany

z wykazaniem niezłożenia (nieuzupełniania) określonych dokumentów przez wykonawcę na

wezwanie zamawiającego. W brzmieniu art. 46 ust. 4a ustawy Pzp przed 19 października

2014 r. zamawiający mógł zatrzymać wadium w sytuacji, gdy wykonawca nie udowodnił, że

7

nieuzupełnienie określonych dokumentów wynika z przyczyn nieleżących po jego stronie.

Jeżeli więc wykonawca tego zamawiającemu nie wykazał zamawiający miał prawo

zatrzymać wadium. Aktualnie zaś ustawodawca w art. 46 ust. 4a ustawy Pzp nałożył na

zamawiającego ciężar oceny przesłanek do zatrzymania wadium, w tym oceny, czy

nieuzupełnienie dokumentów wynika z przyczyn leżących po stronie wykonawcy.

Ustawodawca aktualnie w tym względzie - w świetle literalnego brzmienia wskazanego

przepisu - nie wymaga od wykonawcy udowodnienia zamawiającemu, że nieuzupełnienie

dokumentów wynika z przyczyn nieleżących po jego stronie, jak to miało miejsce we

wskazanej regulacji obowiązującej przed dniem 19 października 2015 r.

Konkludując prowadzone w tym względzie rozważania należy stwierdzić, że w świetle

brzmienia art. 46 ust. 4 a ustawy Pzp przed dniem 19 października 2014 r. zamawiający miał

łatwiejszą sytuację z punktu widzenia dowodowego do zatrzymania wadium, niż ma

aktualnie. Stąd też wykazywanie, że aktualnie obowiązująca przesłanka do zatrzymania

wadium z art. 46 ust. 4a ustawy Pzp jest tożsama czy korzystniejsza dla zamawiającego

w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wszczętego przed

dniem 19 października 2014 r., jest nieuprawnione.”), KIO 699/15 (,,(…) Izba uznała, że

warunki odpowiedzialności gwaranta zostały ukształtowane w treści gwarancji w sposób

mniej korzystny, niż to wynika z mającego zastosowanie do Postępowania przepisu art. 46

ust. 4a Pzp w brzmieniu sprzed nowelizacji, co zaktualizowało konieczność wykluczenia

Przystępującego z Postępowania z uwagi na niewniesienie wadium.”), KIO 714/15, 719/15.

Dla takiej oceny gwarancji wadialnej nie może mieć znaczenia, czy wykluczenie wykonawcy

na skutek niewniesienia wadium nastąpiło po informacji złożonej w trybie w art. 181

ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Niezależnie od powyższego, nie można zaakceptować oświadczenia towarzystwa

ubezpieczeniowego złożonego przez Odwołującego na rozprawie, odnośnie sposobu

interpretacji gwarancji wadialnej załączonej przez Odwołującego do oferty. Izba podziela

również w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia KIO 714/15, 719/15,

w odniesieniu do analogicznego oświadczenia gwaranta, iż ,,Oświadczenie Banku (…) z dnia

8 kwietnia 2015 r. nie może mieć charakteru sanującego błędnie wystawioną gwarancję

bankową, gdyż nie stanowi aneksu do gwarancji, a także zostało wystawione po terminie

składania ofert, podczas gdy wadium powinno być wniesione - prawidłowo – przed terminem

składania oferty a czynności tej nie można uzupełnić ani sanować w terminie późniejszym.

A ponadto brak jest podstaw prawnych, które pozwalałyby zamawiającemu na uznanie

wyjaśnień gwaranta za wystarczające do zmiany warunków gwarancji, a zmiana

postanowienia dotyczącego art. 46 ust. 4a ustawy Pzp taki charakter w istocie by miała.”

Reasumując, Izba stwierdziła, że nie doszło do naruszeń przepisów Prawa zamówień

publicznych wskazywanych w odwołaniu, dlatego orzeczono jak w sentencji.

8

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust.

9 oraz art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5

rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości

i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu

odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).

Przewodniczący:

………………………………

9