§ 2.

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki 1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2021 r. poz. 1236, 1535, 1773, 1927, 1981, 2054 i 2270 oraz z 2022 r. poz. 583 i 655. Załącznik do uchwały nr 88 Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2022 r. (poz. 439) Załącznik do uchwały nr 88 Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2022 r. (poz.) RZECZPOSPOLITA POLSKA WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2022–2025 Warszawa, kwiecień 2022 roku Wstęp Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Obejmuje on dwie części:  Program konwergencji,  określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2022 Program konwergencji. Aktualizacja 2022 3 Spis treści Strona Przedmowa 6 Podsumowanie 7 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza 8 I.1. Sytuacja bieżąca 8 I.2. Scenariusz średniookresowy 10 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 13 II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu 13 II.2. Sytuacja bieżąca 13 II.3. Projekcja średniookresowa 17 II.4. Wynik strukturalny 22 II.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 24 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 26 III.1. Czynniki ryzyka 26 III.2. Analiza wrażliwości 27 III.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 28 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie 30 IV.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności 30 IV.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) 33 V. Krajowe ramy budżetowe 35 Aneks tabelaryczny 37 Spis wykresów Strona Wykres 1. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2019 roku 16 Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) 17 Wykres 3. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 22 Wykres 4. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres) 27 Wykres 5. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 28 Wykres 6. Stochastyczne projekcje długu od 2022 roku 31 Program konwergencji. Aktualizacja 2022 4 Spis tabel Strona Tabela 1. Wzrost gospodarczy – kluczowe elementy prognozy 12 Tabela 2. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy 13 Tabela 3. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 23 Tabela 4. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) 25 Tabela 5. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją 29 Tabela 6. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach 30 Tabela 7. Długookresowa stabilność finansów publicznych 32 Tabela 8. Gwarancje rządowe w związku z pandemią i pozostałe 34 Tabela 9. Wzrost gospodarczy 37 Tabela 10. Procesy inflacyjne 37 Tabela 11. Rynek pracy 38 Tabela 12. Salda sektorów instytucjonalnych 38 Tabela 13. Podstawowe założenia egzogeniczne 39 Tabela 14. Sektor instytucji rządowych i samorządowych 39 Tabela 15. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu 40 Tabela 16. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) 41 Tabela 17. Wydatki według funkcji 41 Tabela 18. Pożyczki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności 42 Tabela 19. Dotacje z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności 42 Spis ramek Strona Ramka 1. Nastawienie polityki budżetowej 23 Program konwergencji. Aktualizacja 2022 5 Przedmowa Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. Niniejszy Program konwergencji (dalej jako „Program”) przedstawia średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2025 roku. Stanowi on zarazem część, przyjętego przez Radę Ministrów, Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP) opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.) – dalej jako „ustawa o finansach publicznych”. WPFP będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2023. Program opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE, przyjętymi w 2017 roku przez Radę Ecofin. Program uwzględnia także wytyczne Komisji Europejskiej z 2 marca br. dla polityk budżetowych państw członkowskich w 2023 roku. Scenariusz makrofiskalny prezentowany w Programie wykorzystuje dostępne do 1 kwietnia br. dane i projekty przepisów prawnych i programów, których realizacja jest wysoce prawdopodobna. Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform, który przedstawia przegląd reform strukturalnych realizowanych w związku z unijną strategią Europejski Zielony Ład i zaleceniami Rady UE dla Polski z lat poprzednich. Opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące Krajowego Programu Reform są standardowo przedmiotem obrad polskiego Parlamentu. Program nie uwzględnia wpływu realizacji Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, który oczekuje na akceptację instytucji UE. Plan stanowi odpowiedź na zalecenia Rady UE dla Polski dotyczące polityk strukturalnych, także z lat 2019–2020 w postaci reform i inwestycji, szczególnie w zieloną i cyfrową transformację. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 6 Podsumowanie Polska gospodarka dobrze poradziła sobie w czasie pandemii, a w 2021 roku jako jedna z pierwszych gospodarek UE powróciła do poziomu PKB sprzed pandemii. Perspektywy wzrostu gospodarczego zależeć będą m.in. od rozwoju konfliktu w Ukrainie. W tym roku oczekiwane jest spowolnienie tempa wzrostu PKB do 3,8%, a w horyzoncie prognozy do 3,1%. Wyższa dynamika aktywności gospodarczej będzie możliwa dzięki finansowaniu inwestycji publicznych i prywatnych z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku1 ukształtował się na poziomie 1,8% PKB, a dług sektora na poziomie 53,8% PKB. Wzrost dochodów, który przyczynił się do silnej redukcji deficytu, był efektem nie tylko dobrej koniunktury, ale i wysokiej dynamiki cen konsumpcyjnych. Działania rządu mające na celu łagodzenie skutków inflacji, w tym zmiany w systemie podatkowym, a także wsparcie dla ukraińskich uchodźców będą znaczącym obciążeniem dla sektora instytucji rządowych i samorządowych w bieżącym roku. Aktualnie prognozowany deficyt sektora zwiększy się w bieżącym roku do 4,3% PKB. Scenariusz makrofiskalny, w tym prognoza deficytu na 2023 rok, uwzględnia wytyczne Komisji Europejskiej, aby w przyszłym roku skupić się na kontroli tempa wzrostu wydatków bieżących, przy priorytetowym traktowaniu wydatków inwestycyjnych. Przy założeniu konsolidacji w minimalnym tempie wynikającym z Paktu Stabilności i Wzrostu nastąpiłaby redukcja deficytu i długu sektora odpowiednio do 2,5% PKB i 49,7% PKB w 2025 roku. Komisja Europejska w ciągu najbliższych tygodni prawdopodobnie zaktualizuje wytyczne, by uwzględnić skutki konfliktu w Ukrainie dla gospodarki unijnej. Nowe wytyczne będą mogły być uwzględnione przy opracowywaniu projektu ustawy budżetowej na rok 2023. Konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy może wpływać na konwergencję polskiej gospodarki i gospodarek krajów strefy euro. W związku z sankcjami nakładanymi na Rosję należy bowiem oczekiwać, że skala i siła powiązań politycznych i gospodarczych między Polską a państwami obszaru wspólnej waluty ulegną znaczącemu wzmocnieniu. Polska będzie przy tym w dalszym ciągu uczestniczyła w procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej, w szczególności w działaniach mających na celu zapewnienie stabilności w strefie euro. Przy aktualnym stopniu podobieństwa między gospodarkami Polski i strefy euro – w szczególności co do poziomu rozwoju mierzonego np. przez PKB per capita – członkostwo Polski w strefie euro mogłoby jednak stanowić źródło zaburzeń w gospodarce. W rozważaniach dotyczących przyjęcia wspólnej waluty warto jednak wziąć pod uwagę nie tylko zagrożenia i korzyści ekonomiczne, ale także polityczne. Dlatego decyzja dotycząca tempa integracji ze strefą euro powinna być oparta na wnikliwej analizie. Zgodnie z aktualnymi prognozami z końcem 2022 roku wygaśnie klauzula powrotu do stabilizującej reguły wydatkowej, podobnie jak ogólna klauzula wyjścia w UE. Biorąc pod uwagę prowadzoną w UE dyskusję na temat ram fiskalnych oraz sytuację geopolityczną, nie wyklucza się jednak dalszych dostosowań tej reguły. 1 Zgodnie ze wstępną informacją o relacji deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB, ogłoszoną przez GUS 1 kwietnia br. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 7 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I.1. Sytuacja bieżąca W 2021 roku gospodarka polska znalazła się na ścieżce szybkiej odbudowy aktywności gospodarczej po recesji wywołanej pandemią. Przeciętne tempo wzrostu gospodarczego (kw/kw, sa) było blisko dwukrotnie wyższe od długookresowej średniej. Wyniki gospodarki w kolejnych kwartałach okazywały się przy tym lepsze od oczekiwań, mimo III i IV fali pandemii i utrzymywania restrykcji administracyjnych. Wpłynęło na to kilka czynników: dostosowanie się firm i gospodarstw domowych do funkcjonowania w warunkach obostrzeń, poprawa sytuacji na głównych rynkach eksportowych oraz silne wsparcie ze strony polityki makroekonomicznej. PKB już w II kw. 2021 roku osiągnął poziom sprzed pandemii, tj. wcześniej niż w większości krajów Unii Europejskiej. W 2021 roku gospodarka europejska odnotowała silne ożywienie. W całym roku PKB w strefie euro zwiększył się o 5,3%, a w IV kw. poziom aktywności gospodarczej był wyższy niż przed wybuchem pandemii. Wysoką dynamikę zanotował popyt krajowy, w tym zwłaszcza konsumpcja prywatna, wspierana przez poprawę sytuacji na rynku pracy oraz realizację przez gospodarstwa domowe odłożonego popytu. Negatywnie na koniunkturę oddziaływały natomiast utrzymujące się zaburzenia w globalnych łańcuchach dostaw oraz wysokie ceny surowców energetycznych. W połączeniu z kolejnymi falami pandemii w końcu 2021 roku i na początku 2022 roku doprowadziły one do osłabienia aktywności gospodarczej w strefie euro w tym okresie. Poprawa sytuacji gospodarczej w otoczeniu zewnętrznym, wysoka konkurencyjność polskich firm oraz rosnące znaczenie w globalnych łańcuchach wartości przyczyniły się do odbicia eksportu już w II połowie 2020 roku. Jego wzrost był również kontynuowany w 2021 roku, co – obok wyższej dynamiki popytu krajowego – sprzyjało silnemu wzrostowi produkcji przemysłowej. Szybko rosła również konsumpcja prywatna, wspierana poprawą nastrojów konsumentów, dobrą sytuacją na rynku pracy oraz realizacją odłożonego popytu (co potwierdzał wyraźny spadek stopy oszczędności gospodarstw domowych). W ubiegłym roku relatywnie niska była natomiast dynamika inwestycji. W tym przypadku wciąż nie udało się odrobić strat poniesionych w 2020 roku. Przyczyniła się do tego m.in. niska dynamika aktywności inwestycyjnej w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Zaburzenia w globalnych łańcuchach dostaw, problemy z transportem międzynarodowym, wzrost cen surowców i materiałów oraz wysoka niepewność co do rozwoju sytuacji w przyszłości znalazły odzwierciedlenie w rekordowo wysokim przyroście zapasów i znaczącej dodatniej kontrybucji tej kategorii we wzroście PKB. W efekcie dynamika popytu krajowego w 2021 roku była bardzo wysoka, co z kolei przełożyło się na silny wzrost importu i – przy niższej dynamice eksportu – na ujemny wkład eksportu netto we wzrost PKB. W całym 2021 roku PKB zwiększył się o 5,9%, wyraźnie więcej od prognoz formułowanych w trakcie roku. Dane o wyższej częstotliwości z początku br. dotyczące produkcji przemysłowej, sprzedaży detalicznej czy zwłaszcza produkcji budowlano-montażowej wskazują, że roczna dynamika PKB pozostała w I kw. 2022 roku na wysokim poziomie pomimo V fali pandemii. Wybuch wojny w Ukrainie zmienił jednak zasadniczo sytuację w odniesieniu do perspektyw gospodarki w kolejnych kwartałach br. (por. rozdział I.2). Wysoka dynamika aktywności gospodarczej znalazła odzwierciedlenie w dalszej poprawie sytuacji na rynku pracy. Liczba pracujących2 począwszy od II połowy 2020 roku znalazła się w tendencji wzrostowej i już w IV kw. 2020 roku osiągnęła poziom sprzed pandemii. W całym 2021 roku kategoria ta zwiększyła się aż o 2,6%, po lekkim spadku zanotowanym rok wcześniej. Wzrost ten miał miejsce w warunkach wyraźnej poprawy współczynnika aktywności ekonomicznej3 (o 2,0 pkt. proc. do 57,8%), co – mimo silnego wzrostu popytu na pracę – przyczyniło się do lekkiego wzrostu stopy bezrobocia4 do 3,4%. Wysoka dynamika popytu na pracę, niski poziom stopy bezrobocia (niższy od 2 BAEL, 15–89 lat. 3 BAEL, 15–89 lat. 4 BAEL, 15–74 lata. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 8 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza stopy NAWRU5) oraz dalszy wzrost płacy minimalnej przyczynił się do wzrostu dynamiki wynagrodzeń w gospodarce. Szybkiej odbudowie aktywności gospodarczej towarzyszył też coraz silniejszy i wyższy od oczekiwań wzrost inflacji. Na początku 2021 roku utrzymywała się ona na poziomie zbliżonym do celu inflacyjnego, natomiast od wiosny tempo wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych przyspieszyło. Wzrost inflacji związany był przede wszystkim z podwyżkami cen energii, tj. cen paliw w wyniku wzrostu cen ropy naftowej na rynkach światowych oraz cen energii elektrycznej i gazu. Stopniowo zaczęła rosnąć także dynamika cen żywności. W całym 2021 roku podwyższona była także inflacja bazowa. Był to w głównej mierze efekt wysokiej dynamiki cen usług, będącej m.in. skutkiem pandemii (wzrost kosztów związany z koniecznością wdrożenia rozwiązań sanitarnych oraz efekt cenowy otwarcia gospodarki) oraz podwyżek opłat mieszkaniowych. Zwiększona presja inflacyjna to także efekt wysokich kosztów transportu oraz zakłóceń w globalnych łańcuchach dostaw, co wraz z rosnącymi cenami surowców powodowało narastanie presji kosztowej u producentów. W ujęciu średniorocznym inflacja w 2021 roku wyniosła 5,1%. Wobec utrzymywania się wysokiej dynamiki cen został ogłoszony pakiet działań antyinflacyjnych (tzw. Tarcze antyinflacyjne 1.0 i 2.0) nakierowanych na obniżenie tempa wzrostu inflacji w 2022 roku oraz ograniczenie negatywnych skutków podwyższonego poziomu inflacji dla gospodarstw domowych. Pakiety obejmują działania w obszarze podatków oraz działania osłonowe, których celem jest zrekompensowanie wzrostu cen gospodarstwom domowym o najniższych dochodach. Obniżenie stawek podatku akcyzowego i podatku VAT na towary energetyczne (energię elektryczną i cieplną, gaz, paliwa) oraz żywność przyczynią się do ograniczenia wzrostu ich cen (w porównaniu do scenariusza bez Tarcz). Przez większą część 2021 roku Rada Polityki Pieniężnej (RPP) kontynuowała dotychczasową politykę pieniężną. Wskazywała na zewnętrzne przyczyny obserwowanego od II kw. wzrostu inflacji, jego oczekiwany przejściowy charakter oraz niepewność dotyczącą trwałości i skali ożywienia gospodarczego po recesji wywołanej pandemią. Podstawowe stopy procentowe Narodowego Banku Polskiego pozostawały na rekordowo niskich poziomach (w tym stopa referencyjna w wysokości 0,1%). NBP prowadził również zakupy dłużnych papierów wartościowych w ramach strukturalnych operacji otwartego rynku. Skala tych operacji wyraźnie zmniejszyła się na jesieni 2021 roku, a od grudnia program został wygaszony (ostatnia regularna operacja odbyła się w listopadzie). Łącznie na 13 aukcjach NBP kupił w 2021 roku obligacje o wartości nominalnej 36,9 mld zł. W sumie w okresie ostatnich dwóch lat NBP skupił obligacje o wartości nominalnej 144 mld zł. W październiku 2021 roku, wobec ryzyka utrwalenia się inflacji powyżej celu w horyzoncie oddziaływania polityki pieniężnej, RPP podwyższyła stopę referencyjną o 0,4 pkt. proc. do 0,5% oraz zwiększyła stopę rezerwy obowiązkowej z 0,5% do 2,0%. Cykl podwyżek stóp procentowych był kontynuowany w listopadzie i grudniu, kiedy stopa referencyjna wzrosła o odpowiednio 0,75 i 0,50 pkt. proc. do 1,75%. W I kwartale 2022 roku w wyniku trzech kolejnych podwyżek (łącznie o 1,75 pkt. proc.) stopa referencyjna osiągnęła poziom 3,5%. Ponadto w lutym RPP podwyższyła stopę rezerwy obowiązkowej do 3,5% (tj. poziomu obowiązującego przed pandemią). W 2021 roku rachunek bieżący zanotował deficyt w wysokości 0,6% PKB. Przez większą część roku roczna dynamika importu pozostawała wyraźnie wyższa od eksportu. Import poza rosnącym popytem krajowym wyraźnie wspierały wyższe ceny sprowadzanych z zagranicy surowców energetycznych. Na to nakładało się zwiększone gromadzenie zapasów przez przedsiębiorstwa związane z obawami o przyszłe braki środków produkcji lub/i dalszy wzrost ich cen. Eksport pozostawał pod presją problemów podażowych przetwórstwa przemysłowego (brak surowców i komponentów do produkcji). Szczególnie było to widoczne w przypadku przemysłu samochodowego. W efekcie saldo obrotów towarowych w relacji do PKB uległo pogorszeniu. Z uwagi na wysokie dochody zagranicznych inwestorów z tytułu ich kapitałowego zaangażowania w polskich podmiotach pogłębił się deficyt dochodów pierwotnych. 5 NAWRU – stopa bezrobocia nieprzyspieszająca wzrostu płac (ang. non-accelerating wage rate of unemployment). Program konwergencji. Aktualizacja 2022 9 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza W 2021 roku kurs złotego był determinowany głównie przez pandemię COVID-19 oraz oczekiwania co do polityki pieniężnej za granicą i w kraju. Pierwszy z powyższych czynników zaznaczył się szczególnie silnie w marcu i w listopadzie, kiedy kolejne fale pandemii doprowadziły do osłabienia złotego. Negatywnie na polską walutę oddziaływały również nasilające się od połowy roku oczekiwania rynkowe dotyczące zacieśnienia polityki pieniężnej w Stanach Zjednoczonych. Z kolei wzrost oczekiwań na kontynuację cyklu podwyżek stóp procentowych NBP wsparł złotego w końcu roku. Średnio w 2021 roku kurs euro w złotych (EUR/PLN) ukształtował się na poziomie 4,57, a kurs dolara amerykańskiego (USD/PLN) wyniósł 3,86. Zbrojna agresja Rosji przeciw Ukrainie doprowadziła na przełomie lutego i marca 2022 roku do gwałtownego wzrostu awersji do ryzyka na światowych rynkach finansowych i przepływu kapitału do aktywów tradycyjnie uznawanych przez inwestorów za tzw. bezpieczne przystanie. Ze względu na geograficzną bliskość Polski i innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej do terenów objętych działaniami wojennymi ich waluty znalazły się pod szczególnie silną presją. Kurs euro w złotych wzrósł do najwyższego poziomu w historii (5,0), a kurs dolara amerykańskiego w złotych osiągnął wieloletnie maksimum. Wobec dynamicznego osłabienia złotego NBP przeprowadził serię interwencji na rynku walutowym. Działania banku centralnego zostały wsparte przez Ministerstwo Finansów, które w komunikacie z 2 marca br. poinformowało, że środki walutowe w jego dyspozycji będą wymieniane przede wszystkim na rynku walutowym, a wymiana tych środków w NBP będzie miała charakter uzupełniający. W II połowie marca polska waluta odrobiła dużą część strat wspierana przez poprawę nastrojów na globalnych rynkach finansowych oraz silne fundamenty polskiej gospodarki. I.2. Scenariusz średniookresowy Rosyjska inwazja na Ukrainę, międzynarodowe sankcje na Rosję, gwałtowny wzrost liczby uchodźców przybywających do Polski oraz trwająca pandemia COVID-19 skutkują znaczącą niepewnością dla średniookresowego scenariusza makroekonomicznego. Scenariusz ten uwzględnia wpływ wojny w Ukrainie na polską gospodarkę przez: pogorszenie nastrojów gospodarczych, obniżenie światowej dynamiki PKB, wzrost cen surowców, problemy w światowych łańcuchach dostaw, koszty przyjmowania przez Polskę uchodźców oraz wpływ transferów do uchodźców na krajową konsumpcję. W scenariuszu nie uwzględniono natomiast wpływu uchodźców oraz migrantów wracających do Ukrainy na krajowy rynek pracy, uzasadniając to dużą niepewnością co do skali i kierunku tego wpływu (por. rozdział III.1). Przyjęty scenariusz zakłada, że tempo wzrostu realnego PKB w 2022 roku osiągnie 3,8%, a w 2023 roku 3,2%. W kolejnych latach polska gospodarka będzie rosła w tempie 3,0% oraz 3,1%. Tempo wzrostu produktu potencjalnego wynosi 3,5% w 2022 roku, 3,3% w 2023 roku i 2,9% w kolejnych dwóch latach. Głównymi czynnikami wpływającymi na dynamikę potencjału gospodarki będą: malejąca podaż pracy, akumulacja kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności czynników produkcji. Luka produktowa, wyraźnie ujemna w latach 2020–2021 (odpowiednio -2,0% i -0,2% PKB potencjalnego), będzie rosnąć, osiągając 0,3% w horyzoncie prognozy. Pomimo prognozowanego wzrostu aktywności zawodowej w następnych latach negatywne tendencje dotyczące liczebności populacji w wieku produkcyjnym będą wpływać na mniejszą dynamikę potencjalnego PKB. O ile od 2003 roku obserwowana była spadająca stopa bezrobocia równowagi NAWRU, w ostatnich dwóch latach horyzontu prognozy przewidywana jest jej stabilizacja na poziomie 2,7–2,8% i ograniczenie jej pozytywnego wpływu na dynamikę wzrostu potencjalnego niemal do zera. Spożycie prywatne w 2022 roku wzrośnie realnie o 5,9%. W kolejnych latach dynamika ta będzie stopniowo zwalniać (4,0% i 2,7% w latach 2023–2024), by na koniec horyzontu prognozy osiągnąć 2,9%. Wysokiej konsumpcji prywatnej – zwłaszcza w pierwszych latach horyzontu prognozy – sprzyjać będzie dobra sytuacja na rynku pracy (niska stopa bezrobocia i utrzymujący się realny wzrost funduszu płac), obniżki podatków oraz wydatki konsumpcyjne uchodźców. Realne tempo wzrostu nakładów brutto na środki trwałe wyniesie w latach 2022–2023 odpowiednio 4,8% oraz 4,0%. W kolejnych latach spadnie do 2,5% w 2024 roku oraz 2,7% w 2025 roku. Stosunkowo wysoka dynamika w początkowych latach prognozy będzie wynikała głównie ze wzrostu Program konwergencji. Aktualizacja 2022 10 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza inwestycji publicznych m.in. na obronę narodową (w scenariuszu zakłada się, że wzrost wydatków na obronność częściowo zwiększy inwestycje, a częściowo spożycie publiczne). Dynamika inwestycji prywatnych będzie niska w całym horyzoncie prognozy, na co wpływ będą miały rosnące koszty finansowania wynikające z podwyżek stóp procentowych, niepewność związana z wojną w Ukrainie oraz wysokie ceny surowców i problemy w globalnych łańcuchach dostaw. W III–IV kwartale 2021 roku miał miejsce znaczny przyrost zapasów wywołany m.in. wzrostem cen na rynkach globalnych oraz problemami z łańcuchami dostaw. Zakłada się w kolejnych latach ich stopniowe wykorzystywanie (ujemna zmiana zapasów), co będzie miało ujemny wkład we wzrost PKB, ale jednocześnie będzie generowało dodatkowy eksport oraz inwestycje. Wojna w Ukrainie to kolejny – po pandemii COVID-19 – szok dla globalnych łańcuchów dostaw. Może on spowodować niższą dostępność niektórych surowców, skutkując przerwami w produkcji wybranych towarów (przykładem może być np. stal oraz niektóre komponenty do motoryzacji). Mimo to bezpośredni wpływ wojny dla polskiej wymiany handlowej powinien być umiarkowany. Udział Rosji w eksporcie z Polski wynosił w 2021 roku 2,8%, natomiast Ukrainy 2,2%. W przypadku importu 6,0% pochodziło z Rosji, zaś 1,5% z Ukrainy. Tym samym oczekuje się, że tempo wzrostu eksportu w latach 2022–2025 wyniesie odpowiednio 4,5%, 4,0%, 3,6% oraz 3,6%, podczas gdy importu odpowiednio 4,1%, 3,1%, 2,9%, 2,9%. W drugiej połowie 2021 roku inflacja zaczęła gwałtownie przyspieszać, by w marcu br. osiągnąć 10,9% r/r (dane wstępne). Według scenariusza w 2022 roku stopa inflacji utrzyma się na wysokim poziomie – średniorocznie wyniesie 9,1%, by w kolejnych latach stopniowo spadać (7,8% w 2023 roku, 4,8% w 2024 roku i 3,5% w 2025 roku). Dla 2022 roku założono stabilizację kursu złotego na poziomie odpowiednio 4,59 EUR/PLN oraz 4,10 USD/PLN. Dla kolejnych lat horyzontu prognozy (2023–2025) przyjęto techniczne założenie, że kurs EUR/PLN utrzyma się na poziomie kursu średniego z 2021 roku (tj. 4,57) oraz utrzymanie kursu EUR/USD na poziomie z I kwartału br. Drugi rok pandemii pogłębił problemy demograficzne Polski – łączna liczba ludności w Polsce spadła o ok. 180 tysięcy osób. W wyniku długookresowych trendów demograficznych spadek ten będzie postępował. W scenariuszu założono ujemną dynamikę populacji w grupie 15–89 lat na poziomie 0,3% w 2022 roku oraz 0,4% rocznie w latach 2023–2025. W liczbach tych nie uwzględniono napływu uchodźców z Ukrainy (por. rozdział III.1). Przewiduje się, że w 2022 roku liczba pracujących wzrośnie o 1,2%. Będzie to konsekwencja dalszego wzrostu aktywności zawodowej i spadku stopy bezrobocia. W kolejnych trzech latach prognozy liczba pracujących będzie spadać w tempie 0,1–0,3%, głównie z powodu zmian demograficznych. Zmiany liczby pracujących uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2025 roku liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Polska pozostaje krajem o bardzo niskiej stopie bezrobocia. Szacuje się, że stopa bezrobocia według BAEL spadnie z 3,4% w 2021 roku do 2,7% w 2022 roku. W kolejnych latach bezrobocie utrzyma się na niskim poziomie (2,6% w horyzoncie prognozy) w wyniku trendów demograficznych i utrzymywania się tempa wzrostu gospodarczego w okolicach potencjału. W 2022 roku założony został wzrost kosztów pracy na jednego zatrudnionego wynoszący 10,3%, a więc przewyższający prognozowany poziom inflacji (9,1%). Podobnie sytuacja ma wyglądać w kolejnym roku (10,1% wzrost kosztów pracy na zatrudnionego przy inflacji na poziomie 7,8%). Mimo wysokiej inflacji nadmierną presję płacową hamować będzie m.in. pogorszenie nastrojów i spowolnienie wzrostu PKB w wyniku wojny w Ukrainie oraz wejście na rynek pracy części uchodźców (ta kwestia została opisana w części III.1). Wraz z wyhamowaniem inflacji realna dynamika kosztów pracy na jednego zatrudnionego w latach 2024–2025 wyniesie ok. 3,5%. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 11 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza Tabela 1. Wzrost gospodarczy – kluczowe elementy prognozy 2021 2022 2023 2024 2025 PKB w ujęciu realnym, wzrost w % 5,9 3,8 3,2 3,0 3,1 Nakłady brutto na środki trwałe, wzrost w % 3,8 4,8 4,0 2,5 2,7 Stopa bezrobocia BAEL, w % 3,4 2,7 2,6 2,6 2,6 Inflacja 5,1 9,1 7,8 4,8 3,5 Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 12 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu Polska zgodnie z zaleceniami Rady UE6 kontynuuje w 2022 roku politykę budżetową zorientowaną na wsparcie gospodarki osłabionej skutkami pandemii. Dalsze prowadzenie działań antykryzysowych umożliwiła ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o finansach publicznych7. Wydłużyła ona z 2 do 3 lat klauzulę powrotu do stosowania stabilizującej reguły wydatkowej zgodnie z jej pierwotną formułą. Z kolei inwestycje publiczne wzrosną nieznacznie w bieżącym roku do poziomu 4,3% PKB (z 4,2% PKB w 2021 r.). Jest to zgodne z innym zaleceniem Rady UE, dotyczącym nieograniczania w 2022 roku inwestycji finansowanych ze środków krajowych. W czerwcu ub.r. Rada UE rekomendowała – w przypadku poprawy sytuacji gospodarczej – podjęcie działań w celu zapewnienia stabilności finansów publicznych w średnim okresie, a także zwiększenie inwestycji w celu pobudzenia potencjału wzrostu gospodarczego. W marcu br. Komisja Europejska zachęciła państwa członkowskie do opracowania tegorocznej edycji programów stabilności i konwergencji w oparciu o jej wytyczne dla polityk budżetowych na rok przyszły. W 2023 roku należy ograniczać tempo wzrostu wydatków bieżących, poprawiać jakość i strukturę finansów publicznych, utrzymać inwestycje finansowane ze środków krajowych, a w uzasadnionych wypadkach nawet je zwiększyć. W krajach z niskim lub średnim zadłużeniem priorytetem inwestycyjnym powinna być zielona i cyfrowa transformacja. Polityki budżetowe krajów UE powinny jednak być elastyczne: poprawa lub pogorszenie perspektyw gospodarczych powinny pociągać za sobą adekwatne zmiany tempa wzrostu wydatków. Program został opracowany przy założeniu konsolidacji w minimalnym tempie wynikającym z Paktu Stabilności i Wzrostu, z uwzględnieniem zaleconej przez Komisję Europejską kontroli wydatków bieżących w roku 2023 i priorytetowego traktowania wydatków inwestycyjnych (por. rozdział II.4). Jednocześnie uwzględniono nowe obciążenia dla sektora instytucji rządowych i samorządowych: w 2022 roku wydatki związane z napływem ukraińskich uchodźców oraz dodatkowy wzrost nakładów na obronę od 2023 roku. Komisja Europejska zasygnalizowała aktualizację wytycznych na rok 2023 najpóźniej z końcem maja br. Zmienione wytyczne będą mogły być uwzględnione przy opracowywaniu projektu ustawy budżetowej na rok 2023. Tabela 2. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy % PKB 2021 2022 2023 2024 2025 Wynik nominalny -1,8 -4,3 -3,7 -3,1 -2,5 – dochody 42,3 40,0 39,9 39,7 39,7 – wydatki 44,2 44,4 43,6 42,8 42,2 Wynik strukturalny -1,9 -4,2 -3,7 -3,2 -2,7 Dług brutto 53,8 52,1 51,5 51,0 49,7 Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny. II.2. Sytuacja bieżąca Sytuacja sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku była uwarunkowana sytuacją makroekonomiczną kraju i skalą działań nakierowanych na walkę z pandemią COVID-19. Deficyt 6 Zalecenie Rady z 18 czerwca 2021 roku zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę Programu konwergencji na 2021 rok (2021/C 304/21). 7 Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1535, z późn. zm.). Program konwergencji. Aktualizacja 2022 13 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych sektora (zgodnie z metodyką ESA2010), według wstępnych szacunków Głównego Urzędu Statystycznego z 1 kwietnia br., wyniósł 1,8% PKB. Oznacza to poprawę o ok. 5,1 pkt. proc. w stosunku do 2020 roku. Niższy deficyt sektora był skutkiem znaczącego zmniejszenia w relacji do PKB wydatków sektora o 4,3 pkt. proc. (w tym dotacji do producentów o 2,4 pkt. proc.) przy wzroście dochodów o 0,8 pkt. proc. Poziom dochodów i wydatków sektora w 2021 roku oraz szczegółowa ich struktura w relacji do PKB zostały przedstawione w tabeli 14. Działania nakierowane na powstrzymanie skutków stanu epidemii COVID-19 i walkę z tymi skutkami oraz na wsparcie dotkniętych nimi podmiotów były finansowane przede wszystkim przez Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 utworzony z końcem marca 2020 roku w Banku Gospodarstwa Krajowego oraz przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR) w ramach programów rządowych. Zostały one odpowiednio ujęte w statystykach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku wyniosły 44,2% PKB i były wyraźnie mniejsze niż rok wcześniej – o 4,3 pkt. proc. Głównym czynnikiem determinującym ograniczenie wydatków sektora w 2021 roku były niższe wydatki nakierowane na wsparcie podmiotów dotkniętych skutkami stanu epidemii COVID-19. Znalazły one odzwierciedlenie przede wszystkim w kategorii „dotacje dla przedsiębiorców”, które w relacji do PKB spadły o 2,4 pkt. proc. do poziomu 1,2%. W relacji do PKB inwestycje osiągnęły 4,1% PKB (wzrost nominalny o 3,2%). Dla wsparcia inwestycji w podsektorze samorządowym w latach 2020–2021 uruchomiono środki w ramach Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych (RFIL) o wartości ok. 13 mld zł, których źródłem finansowania był Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. Nominalny wzrost inwestycji o ok. 7% odnotowano w podsektorze rządowym, gdzie kontynuowana była realizacja wieloletnich programów w obszarze budowy dróg i modernizacji infrastruktury kolejowej. Rok 2021 stanowił kontynuację programów społecznych z lat poprzednich:  program Rodzina 500 plus kosztował (bez kosztów obsługi, dodatku wychowawczego oraz dodatku do zryczałtowanej kwoty) 40,3 mld zł wobec 39,9 mld zł w roku 2020 i 30,5 mld zł w roku 2019,  program Świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji to według wstępnych danych wydatek 3,3 mld zł, sfinansowany z Funduszu Solidarnościowego,  program Mama 4+ skierowany do kobiet, które urodziły i wychowały czworo lub więcej dzieci i nie otrzymują emerytury lub otrzymują ją w wysokości niższej od emerytury minimalnej, został wykonany na kwotę ok. 0,5 mld zł,  całkowity koszt dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów Emerytura plus wyniósł 11,9 mld zł wypłaconych z Funduszu Solidarnościowego,  świadczenia rodzinne i opiekuńcze oraz świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego wyniosły 12,4 mld zł (bez składek),  program Dobry Start to wydatek 1,3 mld zł (koszty w kolejnych latach przewidziano na podobnym poziomie),  świadczenia finansowane z budżetu państwa, zlecone do wypłaty ZUS i KRUS (m.in. świadczenia dla kombatantów, ryczałt energetyczny, deputaty węglowe, z wyłączeniem programu Mama 4+) osiągnęły 2,9 mld zł (koszty w kolejnych latach przewidziano na podobnym poziomie),  renta socjalna i zasiłek pogrzebowy wypłacane ze środków Funduszu Solidarnościowego stanowiły 4,3 mld zł. Wydatki w kolejnych latach rosną ze względu na waloryzację renty socjalnej. Ponadto w 2021 roku wypłacono dodatkowe roczne świadczenie dla emerytów i rencistów, tzw. 14. emeryturę. Całkowita wartość wypłat sięgnęła 10,4 mld zł. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 14 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Transfery społeczne łącznie ze świadczeniami z ubezpieczeń społecznych wzrosły w 2021 roku nominalnie o 8,0% r/r i wyniosły 17,9% PKB, co oznacza spadek o 0,8 pkt. proc. w relacji do PKB. W 2021 roku nastąpił nominalny wzrost spożycia publicznego o 9,7% r/r, co przełożyło się na spadek o 0,5 pkt. proc. w relacji do PKB, tj. do 18,7%. Na spadek spożycia publicznego w relacji do PKB wpłynął przede wszystkim istotny spadek kosztów pracy o 0,4 pkt. proc. do 10,5%, przy czym nominalny wzrost wydatków na koszty pracy wyniósł 8,7% r/r (realny wzrost o 3,5% r/r). Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku ukształtowały się na poziomie 42,3% PKB (wzrost o 0,8 pkt. proc. w porównaniu z 2020 rokiem), a ich wzrost nominalny wyniósł 14,9% w porównaniu do 2,7% w 2020 roku. Podatki W 2021 roku dochody podatkowe zgodnie z metodologią ESA wyniosły 23,6% PKB, co oznacza wzrost o ok. 1,6 pkt. proc. w porównaniu z 2020 rokiem. Dochody z podatków związanych z produkcją i importem wzrosły o 1,2 pkt. proc., a wpływy z podatków od dochodu o 0,4 pkt. proc. Kategoria „dochody podatkowe” jest zgodnie z metodologią ESA kategorią znacznie szerszą w porównaniu do dochodów podatkowych według prawa krajowego i obejmuje również różnego rodzaju obowiązkowe opłaty, które mają ekonomiczny charakter podatku, np. dochody z aukcji ze sprzedaży uprawnień CO i inne opłaty związane z ochroną środowiska. 2 Wpływy z podatku VAT wzrosły o 39,2 mld zł, tj. o 21,1%, co jest efektem niskiego poziomu odniesienia z 2020 roku, wysokiej konsumpcji nominalnej w 2021 roku stymulowanej odłożonym popytem konsumentów. W 2021 roku główny element bazy podatku VAT – spożycie prywatne – odnotował nominalny wzrost o ok. 12%, podczas gdy w 2020 roku spożycie prywatne było na poziomie nieznacznie wyższym niż w 2019 roku. Wpływy z podatku akcyzowego łącznie z opłatą paliwową w 2021 roku wzrosły o 6,9 mld zł, tj. 8,7% w porównaniu z 2020 rokiem. Wpływy z samego podatku akcyzowego wzrosły o 5,8 mld zł (8,2%). Analogicznie jak w podatku VAT wysoki wzrost dochodów z akcyzy jest efektem bazy oraz dobrej sytuacji w gospodarce po miesiącach lockdownu. W 2021 roku wpływy z akcyzy od paliw silnikowych i opłaty paliwowej wzrosły o 9,3% r/r. Wpływy z akcyzy od wyrobów tytoniowych wzrosły o 8,8% r/r, a od alkoholu etylowego o 4,3% r/r. Wpływy z tytułu PIT w 2021 roku wzrosły o 17,6 mld zł, tj. o 14,6% w porównaniu z 2020 rokiem. Miało to związek z poprawą otoczenia makroekonomicznego, na którą złożyły się m.in. wysokie nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej oraz wysoka dynamika nominalnego PKB. Wzrost wpływów z tytułu PIT w 2021 roku wynikał również z mniejszego niż w roku poprzedzającym wpływu na gospodarkę ryzyka związanego z rozwojem epidemii. Zmiany systemu podatkowego miały w tym czasie niewielkie znaczenie dla dochodów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych. W 2021 roku został podniesiony limit przychodu uprawniający do rozliczania się na ryczałcie (z 250 tys. euro do 2 mln euro). Wpływ tego rozwiązania na wpływy z PIT był jednak umiarkowany. Wpływy z CIT wzrosły o 15,9 mld zł, tj. o 30% w porównaniu do 2020 roku, co także częściowo wynika z efektu bazy, ale jest przede wszystkim wynikiem polepszenia sytuacji w gospodarce. W 2021 roku wyniki finansowe przedsiębiorstw niefinansowych były wyższe od uzyskanych rok wcześniej. Zysk brutto był o 56,4% wyższy, zaś strata o 42% niższa. Pozytywnie na dochody wpłynęło objęcie podatkiem CIT spółek komandytowych do tej pory podmiotowo zwolnionych z CIT. Ponadto wprowadzono przepisy regulujące rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 15 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Według szacunków CASE dla Komisji Europejskiej w 2019 roku8 luka VAT w Polsce była nieco wyższa niż średnia europejska (por. wykres 1). Wykres 1. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2019 roku

Źródło: raport CASE dla Komisji Europejskiej VAT Gap in the EU. Report 2021. Dla oszacowania luki VAT w 2021 roku zastosowano metodę odgórną (ang. top down), która wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zużycie pośrednie, inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Obecne szacunki luki VAT dla lat 2018–2020 są niższe niż w poprzedniej aktualizacji Programu. 8 Do porównania wykorzystano szacunki z raportu CASE dla Komisji Europejskiej (wrzesień 2021) dotyczące luki VAT w krajach UE. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik, który w procentach porównuje rzeczywiste dochody z VAT z teoretycznymi wpływami wynikającymi z przepisów (VTTL – VAT Total Tax Liability). Por. VAT Gap in the EU. Report 2021, https://op.europa.eu/en/publication-detail/- /publication/f769dd4a-57da-11ec-91ac-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-245971484 Program konwergencji. Aktualizacja 2022 16 ajcawrohC ajcewzS rpyC aidnalniF aidnaloH ainotsE grubmeskuL ainapzsiH ainewołS ajcnarF ailagutroP awtoŁ airagłuB ainaD airtsuA ycmeiN ainatyrB akleiW yrgęW aidnalrI EU w ainderŚ aksloP aigleB yhcezC ajcawołS yhcołW awtiL atlaM ajcerG ainumuR II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów9, w 2021 roku luka VAT uległa dalszemu ograniczeniu (o 6,1 pkt. proc.) i wynosiła ok. 4,3% potencjalnych wpływów (por. wykres 2). Opierając się na podejściu Komisji Europejskiej dotyczącym analizy tzw. compliance effect, można oszacować, że w 2021 roku poprawa dochodów z VAT dzięki lepszemu przestrzeganiu przez podatników obowiązujących regulacji wyniosła 14,3 mld zł. Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) 25,7% 24,3% 24,1% 20,2% 14,1% 12,8% 12,1% 11,8% 11,7% 11,9% 10,4% 14,3 10,9 6,7 11,1% 4,3% 10,3% 2,3 4,7 3,1 0,3 -0,1 -0,4 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 compliance effect luka VAT średnia luka VAT w UE Źródło: oszacowania Ministerstwa Finansów (luka VAT i compliance effect). Dane nt. średniej luki w UE - raport CASE dla Komisji Europejskiej VAT Gap in the EU. Report 2021 Składki na ubezpieczenia społeczne Dochody z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne były wyższe o 8,1% r/r (spadek relacji o 0,6 pkt. proc. do 14,0% PKB), tj. poniżej szacowanego tempa wzrostu funduszu wynagrodzeń w gospodarce narodowej, które wyniosło ok. 9% r/r. Poziom składek uzależniony był od kształtowania się podstawy naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej, oraz podobnie jak w roku 2020, lecz na znacznie mniejszą skalę, działań antycovidowych, polegających na umorzeniu niektórych składek na ubezpieczenia społeczne. Jednocześnie zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.) ubezpieczeni pomimo umorzenia składek mieli zachowaną ciągłość nabywania uprawnień emerytalno-rentowych oraz zachowali prawo do świadczeń zdrowotnych i chorobowych. Umorzone składki zostały zarejestrowane memoriałowo w kategorii składki na ubezpieczenia społeczne. Wartość imputowanych składek dla podsektora ubezpieczeń społecznych wyniosła w roku 2021 ok. 0,1% PKB. II.3. Projekcja średniookresowa Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Przewiduje się, że w 2022 roku wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB ukształtują się na poziomie 44,4%. W 2025 roku ulegną obniżeniu do 42,2% PKB, ale ich poziom będzie wciąż o ok. 0,4 pkt. proc. wyższy w porównaniu do poziomu sprzed pandemii (wydatki w relacji do PKB w 2019 roku wyniosły 41,8%). Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej z marca br., działania w obszarze wydatków będą w 2023 roku zmierzały do poprawy ich jakości i struktury, głównie poprzez wzrost finansowania 9Dla lat 2019–2021 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w takiej szczegółowości, która umożliwiłaby przeprowadzenie pełnego szacunku. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 17 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych programów inwestycyjnych w podsektorze centralnym, w tym wydatków na modernizację sił zbrojnych oraz wsparcie finansowania inwestycji w podsektorze samorządowym. Wydatki bieżące Wydatki bieżące sektora w latach objętych horyzontem prognozy będą w dużym stopniu wynikały z kontynuacji programów polityki społecznej. Jednocześnie w 2023 roku, zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej (por. rozdział II.1), tempo wzrostu wydatków bieżących zostanie ograniczone. W roku 2022 wprowadzono następujące programy oraz doraźne rozwiązania będące odpowiedzią na zmieniające się otoczenie:  ze względu na rosnące ceny energii, gazu i żywności rząd wprowadził pod koniec 2021 roku tzw. Tarczę antyinflacyjną. Jednym z kluczowych jej elementów jest bezpośrednie wsparcie uboższych gospodarstw domowych w postaci dodatku osłonowego wypłacane w 2022 roku. Jest to jednorazowe wsparcie finansowe w wysokości uzależnionej od wielkości gospodarstwa domowego i spełnienia kryterium dochodowego. Szacunkowy koszt dodatku osłonowego to ok. 4,7 mld zł. Jest to rozwiązanie jednoroczne,  w celu dalszego wsparcia rodzin wprowadzono Rodzinny Kapitał Opiekuńczy (RKO), tj. nowe świadczenie w wysokości 1 tys. zł miesięcznie wypłacane przez rok lub 500 zł miesięcznie wypłacane przez dwa lata. RKO przysługuje na drugie i kolejne dziecko w rodzinie w wieku od ukończenia 12. do 35. miesiąca życia. Świadczenie to nie zależy od dochodu rodziny. Całkowity koszt w pierwszym roku obowiązywania szacowany jest na ok. 3,0 mld zł. W 2023 roku szacowany koszt to 2,4 mld zł,  wskutek agresji Rosji na Ukrainę Polska stała się krajem przyjmującym dużą liczbę uchodźców z Ukrainy (por. rozdział III.1). W odpowiedzi przyjęto ustawę z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.). Na mocy ustawy Ukraińcom przebywającym legalnie na terenie RP przyznano prawo m.in. do świadczeń rodzinnych, świadczenia wychowawczego (500 plus), świadczenia Dobry start oraz Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego. Planowane na ten moment wydatki Funduszu Pomocy na 2022 rok z tytułu świadczeń wynoszą ok. 4,4 mld zł, a wydatki ogółem ok. 11 mld zł. Mogą być jednak aktualizowane. W 2022 roku przewidziana jest wypłata dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów. Na ten cel przeznaczone zostanie ok. 11,2 mld zł w 2022 roku. W latach 2022–2026 przewidziana jest kontynuacja wypłaty:  13. emerytury, na którą w 2022 roku przeznaczone zostanie 12,7 mld zł z Funduszu Solidarnościowego. W kolejnych latach łączne wydatki z tytułu 13. emerytury będą rosły z 14,1 mld zł w 2023 roku do 16,4 mld zł w 2026 roku w wyniku wzrostu przeciętnej emerytury oraz waloryzacji rent i emerytur,  świadczenia 500 plus w wysokości ok. 38,7–40,5 mld zł rocznie,  świadczeń rodzinnych i z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości ok. 12,6–13,4 mld zł rocznie. Podane kwoty świadczenia 500 plus oraz świadczeń rodzinnych nie obejmują wypłat z tytułu ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Inwestycje publiczne Inwestycje publiczne stanowią element strategii przezwyciężania negatywnych skutków pandemii COVID-19. Przewiduje się, że w 2022 roku po realnym spadku w 2021 roku rozpocznie się stopniowa odbudowa inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ich poziom w relacji do PKB wzrośnie do ok. 4,2% i na tym poziomie utrzyma się średnio w latach 2023–2025. Poziom inwestycji sektora będzie kształtowany przez wieloletnie programy rządowe, perspektywę finansową na lata Program konwergencji. Aktualizacja 2022 18 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 2014–2020, wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027, a także instrumenty wsparcia dla samorządów przygotowane przez rząd. Zadania inwestycyjne w podsektorze centralnym będą realizowane m.in. w ramach ustanowionych wcześniej wieloletnich programów:  Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014–2023 (z perspektywą do 2025 r.), finansowanego głównie ze środków Krajowego Funduszu Drogowego, środków UE oraz budżetu państwa (trwają prace nad Rządowym Programem Budowy Dróg Krajowych do 2030 r. (z perspektywą do 2033 r.) oraz Programem Wzmocnienia Krajowej Sieci Drogowej do 2030 r.),  Programu Budowy 100 Obwodnic na lata 2020–2030, który określa cele i priorytety inwestycyjne w odniesieniu do budowy obwodnic miast na sieci dróg krajowych,  Programu Bezpiecznej Infrastruktury Drogowej 2021–2024,  Narodowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2021–2030,  Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku, obejmującego wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację linii kolejowych, realizowanego przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i finansowanego ze środków Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych, środków własnych PKP PLK S.A. oraz programów uzupełniających, takich jak:  Program Inwestycji Dworcowych na lata 2016–2023,  Program Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Kolejowej Kolej+ do 2028 roku,  Rządowy program budowy lub modernizacji przystanków kolejowych na lata 2021–2025,  Programu inwestycyjnego Centralny Port Komunikacyjny. Etap I. 2020–2023. Etap ten ma obejmować prace przygotowawcze i wykup gruntów przeznaczonych na wspomnianą inwestycję. W kolejnych latach realizowana będzie budowa Portu Lotniczego „Solidarność” oraz inwestycji towarzyszących: sieci nowych linii kolejowych, w tym kolei dużych prędkości, i inwestycje drogowe,  Rządowego Programu Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Drogowej – Mosty dla Regionów. Poza programami infrastrukturalnymi na inwestycje w podsektorze centralnym duży wpływ będą miały programy nakierowane na modernizację sił zbrojnych. Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655) skokowo zwiększyła poziom wydatków na obronę narodową z planowanych 2,2% PKB w 2022 roku do 3% PKB od 2023 roku. W celu finansowania wieloletnich programów zwiększania potencjału militarnego Polski na mocy wspomnianej ustawy zostanie powołany Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych w Banku Gospodarstwa Krajowego. Inwestycje jednostek samorządu terytorialnego (JST) będą wspierane środkami z programów rządowych:  Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych ustanowionego w 2020 roku. Środki stanowiące bezzwrotne wsparcie wydatków majątkowych JST na poziomie ok. 13 mld zł zostały przekazane samorządom w latach 2020–2021, w tym m.in. gminom, w których funkcjonowały zlikwidowane państwowe przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, a także gminom „górskim” na wsparcie inwestycji w ogólnodostępną infrastrukturę turystyczną oraz w infrastrukturę komunalną związaną z usługami turystycznymi,  Rządowego Programu Inwestycji Strategicznych utworzonego w 2021 roku, finansowanego ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Z Funduszu udzielane jest bezzwrotne dofinansowanie inwestycji realizowanych przez JST lub ich związki. Poziom dofinansowania sięgający nawet 95% wartości projektu uzależniony jest od obszaru gospodarki (im wyższy priorytet, tym niższy wymagany udział własny jednostki samorządu terytorialnego w inwestycji). Wspierane obszary to m.in. budowa lub modernizacja infrastruktury drogowej, budowa lub Program konwergencji. Aktualizacja 2022 19 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych modernizacja infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, źródła ciepła zeroemisyjnego, budowa lub modernizacja infrastruktury gospodarki odpadami, odnawialne źródła energii, transport zeroemisyjny, infrastruktura elektroenergetyczna, cyfryzacja usług publicznych i komunalnych, rewitalizacja obszarów miejskich, infrastruktura kulturalna i turystyczna czy sportowa. Wsparcie JST środkami powyższych programów będzie stymulować ich wydatki inwestycyjne w ramach nowych projektów. Powinno też zmniejszyć ryzyko przesuwania czy rezygnacji z już zaplanowanych inwestycji z uwagi na brak finansowania. Dodatkowym czynnikiem stymulującym inwestycje samorządów są ostatnie zmiany w dochodach JST. Nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego10 wprowadziła nową część subwencji ogólnej – część rozwojową, która zapewnia stałe wsparcie JST w obszarze inwestycyjnym. Algorytm podziału części rozwojowej subwencji ogólnej uwzględnia liczbę mieszkańców, ale także poziom i dynamikę wydatków majątkowych na mieszkańca danej jednostki w porównaniu z analogicznymi danymi dotyczącymi całego kraju. Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Poziom dochodów sektora determinowany jest głównie przez wpływy z podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne. W latach 2022–2025 dochody sektora w relacji do PKB spadną z 40% do 39,7%. Główną przyczyną spadku w obszarze podatków będą skutki zmian wprowadzanych w podatku dochodowym od osób fizycznych. Podatki Wpływy z podatków determinowane są przez kształtowanie się ich bazy, przede wszystkim nominalnych poziomów: spożycia prywatnego, inwestycji publicznych, dochodów z pracy, emerytur i rent oraz zysków przedsiębiorstw. W horyzoncie prognozy na poziom dochodów podatkowych będą miały wpływ m.in. wprowadzone w poprzednich latach i kontynuowane zmiany mające na celu dalsze uszczelnienie systemu podatkowego – głównie w obszarze CIT i VAT. Na dochody z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych największy wpływ będą miały wprowadzone od 2022 roku zmiany podatkowe. Z początkiem roku dla podatników rozliczających się na skali podatkowej znacząco podwyższona została kwota wolna (poprzednio degresywna kwota wolna została zastąpiona stałą kwotą wolną w wysokości 30 tys. zł). Podwyższony do 120 tys. zł (poprzednio 85 528 zł) został również próg podatkowy, powyżej którego podatnicy zostają objęci krańcową stawką podatkową w wysokości 32%. Dodatkowo wprowadzona została tzw. ulga dla klasy średniej, zmniejszająca podstawę opodatkowania podatnikom o dochodach w przedziale od 68 412 zł do 133 692 zł rocznie. Zlikwidowana natomiast została możliwość odliczenia części zapłaconej składki zdrowotnej od obliczonego podatku. Od drugiego półrocza, zgodnie z procedowanym projektem zmian przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, planowana jest obniżka pierwszej stawki podatkowej (z 17% na 12%). Rozwiązanie to zostanie wprowadzone kosztem likwidacji wspomnianej ulgi dla klasy średniej. Równocześnie wprowadzone zostanie częściowe odliczenie zapłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne od dochodu dla osób prowadzących działalność gospodarczą i rozliczających się przy pomocy 19% liniowej stawki podatku, przy pomocy ryczałtowego podatku dochodowego lub karty podatkowej. Wszystkie te zmiany znacząco obniżają prognozowane dochody z tytułu PIT w roku 2022 oraz w kolejnych latach. Z początkiem 2022 roku zaczął obowiązywać również szereg nowych ulg, w tym m.in. ulga dla osób przyjeżdżających do Polski z zagranicy (tzw. ulga na powrót), ulga dla podatników wychowujących co najmniej czworo dzieci czy ulga dla pracujących seniorów. Wszystkie te ulgi wiążą się ze zwolnieniem od podatku większości osiąganych przez powyższe grupy społeczne dochodów. W podatku CIT to m.in.: zmiany w opodatkowaniu ryczałtem dochodów spółek kapitałowych, zmiany 10 Ustawa z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1927, z późn. zm.). Program konwergencji. Aktualizacja 2022 20 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych dotyczące złagodzenia warunków tworzenia i funkcjonowania podatkowych grup kapitałowych, umożliwienie odliczenia kosztów Pierwszej Oferty Publicznej. Wprowadzono również rozwiązania mające pozytywnie wpłynąć na dochody sektora finansów publicznych poprzez uszczelnienie systemu podatku CIT, w tym:  podatek minimalny,  ograniczenie transferów dochodów oraz ograniczenie zawyżania kosztów uzyskania przychodów m.in. poprzez zniesienie neutralności podatkowej transakcji restrukturyzacyjnych w przypadku, gdy podatnik przeszacowuje w wyniku transakcji wartość podatkową aktywów i opodatkowanie w ten sposób ujawnionych „cichych rezerw”,  opodatkowanie transgranicznego transferu aktywów również w przypadku takich zdarzeń jak aport czy połączenie,  ograniczenie zjawiska rejestrowania przez polskich rezydentów podmiotów gospodarczych na terytorium innego państwa, które nie prowadzą tam rzeczywistych operacji gospodarczych,  wyeliminowanie możliwości uzyskania korzyści podatkowej poprzez schematy podatkowe, których celem jest transfer dochodów do jurysdykcji o znikomej efektywnej stawce opodatkowania. W 2022 roku poziom dochodów z podatków będzie także determinowany przez wprowadzenie rozwiązań antyinflacyjnych. Najważniejsze założenia Tarczy antyinflacyjnej 1.0 to:  obniżenie stawki VAT na gaz ziemny z 23 proc. do 8 proc. – od stycznia do marca 2022 roku,  zniesienie akcyzy na energię elektryczną i obniżenie stawki VAT na energię elektryczną z 23 na 5 proc. – od stycznia do marca 2022 roku,  obniżka VAT na ciepło systemowe (ogrzewanie z kaloryferów) z 23 do 8 proc. – od stycznia do marca 2022 roku,  obniżenie ceny paliwa przez maksymalne zmniejszenie akcyzy – do końca maja 2022 roku. Tarcza antyinflacyjna 2.0 obejmuje:  obniżenie podatku VAT z 23% do 8% na paliwa,  przedłużenie 5% stawki VAT na prąd,  obniżenie stawki VAT na ciepło do 5%,  wprowadzenie zerowej stawki VAT na nawozy i inne wybrane środki wykorzystywane w produkcji rolniczej,  wprowadzenie zerowej stawki VAT na gaz ziemny,  wprowadzenie zerowej stawki VAT dla podstawowych produktów żywnościowych objętych wcześniej stawką 5%. Obniżki podatków wprowadzone Tarczą antyinflacyjną 2.0 obowiązują od 1 lutego na okres sześciu miesięcy, tj. do końca lipca 2022 roku. W związku z utrzymującą się wysoką dynamiką cen poważnie analizuje się przedłużenie obowiązywania Tarcz antyinflacyjnych. Całoroczny skutek finansowy rozwiązań antyinflacyjnych w 2022 roku szacuje się na 0,8% PKB. Nie będą one miały wpływu na dochody podatkowe w latach kolejnych. Składki na ubezpieczenia społeczne Znaczącym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. W prognozowanym okresie składki będą determinowane przez czynniki makroekonomiczne, w szczególności sytuację na rynku pracy, oraz działania podejmowane przez rząd. Wpływy ze składek są uzależnione od kształtowania się podstawy ich naliczania, której Program konwergencji. Aktualizacja 2022 21 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej, ale będą też determinowane efektami zmian systemowych, w szczególności w systemie podatkowo-składkowym. Przewiduje się, że składki na ubezpieczenia społeczne w relacji do PKB ukształtują się w 2022 roku na poziomie 14,0% PKB i ulegną obniżeniu do 13,7% w 2025 roku. Wykres 3. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów. II.4. Wynik strukturalny Pakt Stabilności i Wzrostu zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Polska jako swój średniookresowy cel budżetowy przyjęła deficyt strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie 1% PKB. W związku ze spowolnieniem gospodarczym wywołanym pandemią w Unii Europejskiej do końca br. obowiązuje ogólna klauzula wyjścia. Pozwala ona państwom członkowskim prowadzić polityki budżetowe bez konieczności przestrzegania benchmarku wydatkowego11. Nie jest także wymagana coroczna poprawa wyniku strukturalnego sektora na ścieżce do MTO. W 2023 roku, zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej (por. rozdział II.1), tempo wzrostu wydatków bieżących powinno być zgodne z neutralnym nastawieniem polityki budżetowej w UE jako całości (por. ramka 1). W związku z tym w prognozie na rok 2023 założono kontrolę tempa wzrostu wydatków bieżących przy priorytetowym traktowaniu wydatków inwestycyjnych. W całym horyzoncie Programu – zgodnie z obecnymi wymogami Paktu Stabilności i Wzrostu – założono poprawę deficytu strukturalnego o 0,5 pkt. proc. rocznie. 11 Benchmark wydatkowy to maksymalne dopuszczalne przez UE roczne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, którego przestrzeganie zapewni osiągnięcie i utrzymanie MTO. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 22 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Tabela 3. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych % PKB 2021 2022 2023 2024 2025 1. Wzrost PKB w cenach stałych (%) 5,9 3,8 3,2 3,0 3,1 Wynik sektora instytucji rządowych -1,8 -4,3 -3,7 -3,1 -2,5 2. i samorządowych 3. Odsetki 1,1 1,7 2,1 2,1 2,1 4. Działania jednorazowe i tymczasowe* 0,2 -0,1 0,0 0,0 0,0 4.1 po stronie dochodowej 0,2 0,3 0,0 0,0 0,0 4.2 po stronie wydatkowej 0,0 0,4 0,0 0,0 0,0 5. Potencjalny wzrost PKB (%) 4,1 3,4 3,3 2,9 2,9 6. Luka produktowa -0,2 0,1 0,0 0,1 0,3 7. Element cykliczny budżetu -0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 8. Wynik skorygowany o wpływ cyklu -1,7 -4,3 -3,7 -3,2 -2,7 9. Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu -0,6 -2,7 -1,6 -1,1 -0,5 10. Wynik strukturalny -1,9 -4,2 -3,7 -3,2 -2,7 Źródło: Ministerstwo Finansów. * W prognozie uwzględniono wpływ: sprzedaży niewykorzystanych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na dochody sektora (działanie jednorazowe po stronie dochodowej) - w latach 2021-2022 dochody odpowiednio 5,3 mld PLN oraz 8,2 mld PLN, - kosztu pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (działanie jednorazowe po stronie wydatkowej) szacowanego w 2022 r. na 11,3 mld PLN. Ramka 1. Nastawienie polityki budżetowej Pakt Stabilności i Wzrostu nie definiuje nastawienia polityki budżetowej (ang. fiscal stance). Komisja Europejska od kilku lat w podsumowaniach programów stabilności i konwergencji analizuje natomiast zagregowany krótkookresowy wpływ, jaki na gospodarkę strefy euro wywarłoby wdrażanie przez państwa strefy euro polityk budżetowych zaprezentowanych w programach stabilności12. Rada Ecofin o pożądanym nastawieniu polityki budżetowej wspomniała po raz pierwszy w ubiegłorocznych opiniach do programów stabilności i konwergencji. Zaleciła wówczas wszystkim państwom prowadzić politykę budżetową wspierającą wzrost gospodarczy. Jest to „ekspansywne” nastawienie polityki budżetowej i w uproszczeniu oznacza, że wzrost wydatków dyskrecjonalnych (czyli tych, na które rząd ma wpływ) w porównaniu z rokiem poprzednim nie jest równoważony wzrostem dochodów dyskrecjonalnych. „Restrykcyjne” nastawienie polityki budżetowej opisuje sytuację odwrotną. „Neutralne” nastawienie polityki budżetowej oznacza zaś, że wzrost wydatków dyskrecjonalnych jest równy przyrostowi dochodów dyskrecjonalnych. W związku z przedłużeniem obowiązywania w UE ogólnej klauzuli wyjścia w 2021 roku kontynuowano dostosowywanie przepisów określających regułę wydatkową do wyzwań postawionych przed polityką fiskalną przez pandemię COVID-19. Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw wydłużyła okres obowiązywania klauzuli powrotu oraz włączyła w zakres podmiotowy SRW państwowe fundusze celowe (szersze omówienie zmian w rozdziale V). 12 Komisja Europejska, The 2021 Stability and Convergence Programmes: an overview, with an assessment of the euro area fiscal stance, lipiec 2021 roku. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 23 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Zgodnie z obowiązującymi regulacjami klauzula powrotu do SRW wygaśnie z końcem 2022 roku, podobnie jak ogólna klauzula wyjścia w UE i w 2023 roku zastosowanie będzie miała standardowa formuła SRW. Wstępną kwotę wydatków SRW na 2023 rok szacuje się na 1 108 866 625 tys. zł (34,1% PKB). Kwota uwzględnia działania dyskrecjonalne po stronie dochodowej w wysokości 9 481 816 tys. zł. Działania te obejmują m.in. skutki:  obniżki podatków,  indeksacji stawek akcyzy na używki,  wprowadzenia pakietu mobilności,  aktualizacji skutków za poprzednie lata:  działań z zakresu VAT compliance,  zaniechania poboru podatku od wartości umorzonych subwencji z PFR,  rozwiązań mających na celu wyeliminowanie przypadków stosowania tzw. agresywnej optymalizacji podatkowej. W rezultacie korzystnej sytuacji makroekonomicznej korekta z tytułu nierównowagi finansów publicznych określona w art. 112aa ust. 4 ustawy o finansach publicznych wyniesie w 2023 roku 0 pkt. proc. W latach 2024–2025 prognozuje się zastosowanie korekty w wysokości minus 2 pkt. proc. Kwoty wydatków SRW na kolejne lata to: 1 167 894 261 tys. zł w 2024 roku, 1 219 755 175 tys. zł w 2025 roku. Mając jednak na uwadze trwającą w UE dyskusję nt. reguł budżetowych, nie wyklucza się dalszych dostosowań SRW. W efekcie przedstawiony scenariusz makrofiskalny został opracowany przy założeniu konsolidacji w minimalnym tempie wynikającym z Paktu Stabilności i Wzrostu, z uwzględnieniem zaleconej przez Komisję Europejską kontroli wydatków bieżących w roku 2023 i priorytetowego traktowania wydatków inwestycyjnych. Nie zakłada zaś ograniczenia wydatków implikowanego przez SRW. II.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych W okresie objętym aktualizacją Programu zarządzanie długiem będzie ukierunkowane na realizację celu określonego w Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych, tj. na minimalizację kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy przyjętych ograniczeniach dotyczących ryzyka. Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach występowania deficytu pierwotnego sektora instytucji rządowych i samorządowych, przy nominalnym deficycie sektora w wysokości 4,3% PKB w 2022 roku systematycznie zmniejszanym do 2,5% w 2025 roku. W dalszym ciągu można się spodziewać występowania niepewności na rynkach finansowych wynikającej m.in. z sytuacji geopolitycznej, w tym przede wszystkim wojny w Ukrainie, skutków kryzysu uchodźczego, polityki pieniężnej i tempa wzrostu światowej gospodarki, w szczególności w Europie. Zmiany relacji długu do PKB będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania się potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i funduszy powołanych w Banku Gospodarstwa Krajowego oraz tempa wzrostu nominalnego PKB. Przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB spadnie w 2022 roku do 52,1%, a następnie będzie się stopniowo obniżać, osiągając 49,7% na koniec 2025 roku. Kształtowanie się przeciętnego oprocentowania długu sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie wynikało przede wszystkim z oczekiwań co do poziomu stóp procentowych w horyzoncie Programu oraz zapadania długu zaciągniętego w przeszłości po odpowiednio innych od bieżących rentownościach. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 24 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Tabela 4. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) Kod % PKB 2021 2022 2023 2024 2025 ESA 1. Dług brutto 53,8 52,1 51,5 51,0 49,7 2. Zmiana relacji długu brutto -3,4 -1,7 -0,6 -0,5 -1,3 Składniki wzrostu długu 3. Wynik pierwotny* 0,7 2,7 1,6 1,0 0,4 EDP 1,1 1,7 2,1 2,1 2,1 4. Odsetki D.41 Dostosowania stanów -5,2 -6,1 -4,3 -3,6 -3,8 5. i przepływów * Wpływ wyniku pierwotnego na dług: (-) oznacza nadwyżkę pierwotną. Źródło: Ministerstwo Finansów. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 25 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu III.1. Czynniki ryzyka Głównym czynnikiem ryzyka dla prognozy jest dalszy przebieg wojny w Ukrainie i jej wpływ na krajową i światową gospodarkę. W przypadku przedłużającego się i zaostrzającego się konfliktu możliwe jest nałożenie bardziej rygorystycznych sankcji na Rosję, włączając w to embargo na import surowców przez państwa UE. To skutkowałoby pogorszeniem perspektyw gospodarczych u kluczowych partnerów handlowych Polski. Przykładowo szacunki dla Niemiec wskazują, że embargo na rosyjskie surowce energetyczne oznaczałoby spadek PKB o od 0,5 do 3,0% (w zależności od przyjętych założeń i metodologii)13. Prawdopodobnie doprowadziłoby to również do wzrostu cen surowców na rynkach światowych powyżej cen założonych w prognozie, a tym samym wyższej przewidywanej stopy inflacji. Podobna niepewność dotyczy kształtowania się cen innych produktów, których znaczącym eksporterem są Rosja i Ukraina – na przykład cen niektórych produktów rolnych. Kolejnym istotnym czynnikiem jest wpływ napływającej do Polski i odpływającej z Polski ludności Ukrainy. Od początku rosyjskiej inwazji do końca marca granicę polsko-ukraińską w kierunku Polski przekroczyło ok. 2,4 mln osób. Pierwsza fala napływu uchodźców stopniowo wygasa. W końcu lutego i w pierwszej połowie marca średnia dzienna liczba przekroczeń wynosiła około 100 tys., a w ostatnich dniach marca spadła do 20–30 tys. Według stanu na 29 marca wydano ponad pół miliona numerów PESEL, które pozwalają m.in. na podjęcie pracy czy kontynuowanie nauki. 96,5% wszystkich numerów wydano kobietom i dzieciom, a około połowa z nich to dzieci poniżej 18. roku życia14. Od rozpoczęcia procesu wydawania numerów PESEL dzienna ich liczba nie zmieniała się znacząco i wynosiła około 50 tys. (w tym około połowa dla osób dorosłych). Jednocześnie od początku rosyjskiej inwazji widoczny jest także wzrost liczby przekroczeń granicy w kierunku Ukrainy – od 24 lutego do 31 marca odnotowano około 400 tys. przekroczeń w tę stronę. Prawdopodobnie w znacznej części są to wracający do kraju w celu walki z agresorem ukraińscy emigranci zarobkowi (głównie mężczyźni). Niepewność co do ostatecznej liczby uchodźców z Ukrainy i co do długości ich pobytu w Polsce utrudnia szacowanie kosztów pomocy tym osobom. Na mocy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa utworzony został Fundusz Pomocy, którego środki przeznaczone są w szczególności na finansowanie lub dofinansowanie zadań związanych z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy. Dodatkowo koszty części działań ukierunkowanych na wsparcie osób przybyłych z Ukrainy finansowane będą z innych źródeł (budżet państwa, Fundusz Pracy, środki Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych, budżety własne jednostek samorządu terytorialnego). Podczas opracowywania prognozy niemożliwe było określenie znaczenia przepływów uchodźców dla rynku pracy. Nieznana jest liczba uchodźców, dla których Polska nie jest państwem docelowym, ani liczba tych, którzy mają zamiar wrócić do Ukrainy, jeśli konflikt zacznie wygasać (oraz kiedy może to nastąpić). Trudno oszacować także stopę aktywności zawodowej i zatrudnienia uchodźców – tych, którzy traktują Polskę jako kraj tymczasowego schronienia lub stałego pobytu. Doświadczenia fali uchodźców w Niemczech w 2015 roku wskazują, że charakteryzują się oni raczej niską stopą zatrudnienia – po dwóch latach wynosiła ona około 20%, a po trzech latach około 35%15. To jednak sytuacja trudna do porównania. W Polsce mamy do czynienia m.in. z: większą skalą napływu, inną strukturą wieku i płci, większym podobieństwem języka i kultury oraz prawdopodobnie lepszą siecią kontaktów wielu uchodźców ze względu na wcześniejszą migrację obywateli tego kraju. 13 Bachmann, Ruediger, et al. (2022), What if? The Economic Effects for Germany of a Stop of Energy Imports from Russia, no. 36. ifo Institute-Leibniz Institute for Economic Research at the University of Munich. 14 https://www.pap.pl/aktualnosci/news%2C1136630%2Cpol-miliona-numerow-pesel-dla-obywateli-ukrainy.html 15 Brücker, Herbert, et al. (2019), Second wave of the IAB-BAMF-SOEP Survey: Language skills and employment rate of refugees improving with time. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 26 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu Krótkookresowo mogą wystąpić znaczące niedopasowania kwalifikacji na rynku pracy – spadek podaży pracy w branżach tradycyjnie zdominowanych przez mężczyzn (np. budownictwo), a wzrost w branżach usługowych (np. handel, gastronomia). W średnim i długim okresie napływ obywateli Ukrainy może oddziaływać pozytywnie, częściowo niwelując negatywny wpływ demografii na podaż pracy. Dodatkowo widoczny wzrost liczby powrotów ukraińskich emigrantów zarobkowych stwarza problemy dla niektórych branż gospodarki. W marcu zanotowano znaczące pogorszenie nastrojów m.in. w branży budowlanej oraz transporcie, gdzie zatrudnienie ukraińskich migrantów przed wojną było relatywnie wysokie. Czynnikiem ryzyka pozostaje sytuacja epidemiologiczna. Mimo wysokiego odsetka szczepień w krajach zachodniej Europy w ostatnich tygodniach obserwowany jest ponowny wzrost zachorowań na COVID-19. Dotarcie najnowszego wariantu wirusa do wschodniej części UE z niższym odsetkiem zaszczepienia niż zachodnia część kontynentu może ponownie spowodować poważne obciążenie systemu ochrony zdrowia i, co za tym idzie, wymusić ponowne wprowadzenie gospodarczych obostrzeń. Innym negatywnym czynnikiem ryzyka dla prognozy jest dłuższe niż założone utrzymywanie się przeszkód w globalnym łańcuchu dostaw, prawdopodobne ze względu na politykę „zero COVID” stosowaną przez Chiny. Pozytywny czynnik ryzyka wobec scenariusza bazowego stanowi akceptacja przez instytucje UE i realizacja Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Plan ten przewiduje wykorzystanie do 2026 roku środków z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności (por. tabele 18–19). Oszacowania skutków realizacji KPO umieszczono w poprzedniej aktualizacji Programu. Zgodnie z nimi, w pierwszych trzech latach wykorzystania funduszy dynamika realnego wzrostu gospodarczego byłaby wyższa średnio o 0,6 pkt. proc. Realizacja KPO miałaby także pozytywne skutki dla rynku pracy – w porównaniu do scenariusza bazowego w ciągu dwóch lat powstałoby o 0,3% więcej miejsc pracy. III.2. Analiza wrażliwości Poniżej przedstawiono wrażliwość wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2022–2025 na deprecjację kursu złotego oraz wzrost krajowej stopy procentowej. Analizy dokonano w oparciu o rozwijany w Ministerstwie Finansów ekonometryczny model finansów publicznych. Wyniki symulacji bazują na historycznych elastycznościach oszacowanych dla przyjętych postaci równań behawioralnych. Wykres 4. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres) Źródło: Ministerstwo Finansów. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 27 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu Impuls kursowy (por. wykres 4) został wprowadzony w postaci trwałej 10% deprecjacji kursu złotego w stosunku do euro. Osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, czego bezpośrednim efektem jest wzrost wolumenu eksportu. Wzrostowi eksportu ze względu na jego wysoką importochłonność towarzyszy również wzrost importu. Wzrost popytu na polskie towary sprzyja poprawie sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu działalności inwestycyjnej, co wspiera wzrost PKB w horyzoncie prognozy. Wyższy wzrost gospodarczy prowadzi do wzrostu dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych, który przewyższa wzrost wydatków związanych z obsługą zadłużenia nominowanego w walutach obcych, co ostatecznie prowadzi do poprawy wyniku sektora. W konsekwencji w scenariuszu szokowym dług sektora instytucji rządowych i samorządowych jest w 2025 roku w relacji do PKB niższy niż w scenariuszu bazowym. Wykres 5. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) Źródło: Ministerstwo Finansów. Impuls stopy procentowej (por. wykres 5) został zdefiniowany jako skokowy wzrost nominalnej krótkookresowej stopy procentowej o 1 pkt proc. w całym horyzoncie objętym analizą. Podwyżka krótkookresowych stóp procentowych pociąga za sobą wzrost stóp długookresowych i w rezultacie prowadzi do zwiększenia kosztu pozyskiwania kapitału, co skutkuje ograniczeniem poziomu inwestycji względem scenariusza bazowego oraz zwiększeniem kosztów finansowania długu. Na skutek przesunięcia konsumpcji w czasie w ramach międzyokresowej substytucji oraz zaostrzenia warunków udzielania kredytów zmniejsza się też poziom spożycia prywatnego. W rezultacie impuls interpretowany jako wzrost restrykcyjności polityki monetarnej prowadzi do obniżenia wolumenu PKB w horyzoncie prognozy. Wraz z rosnącymi kosztami obsługi długu oraz relatywnie niższym poziomem PKB wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB pogarsza się, rośnie też udział długu sektora do PKB względem relacji ze scenariusza bazowego. III.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu Realny wzrost PKB w 2021 roku był wyższy niż zakładano w ubiegłorocznej aktualizacji Programu. Lepszemu niż spodziewany wynikowi sprzyjała realizacja odłożonego popytu przez konsumentów, poprawa sytuacji na rynkach eksportowych i związane z tym dobre wyniki produkcji przemysłowej oraz dostosowanie się podmiotów gospodarczych do działania w warunkach pandemii. Z kolei planowana dynamika wzrostu w latach 2022–2024 jest niższa niż w poprzedniej aktualizacji Programu, głównie za sprawą wyższej zakładanej ścieżki stóp procentowych NBP oraz negatywnego wpływu inwazji Rosji na Ukrainę na aktywność gospodarczą. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku wyniósł 1,8% PKB i okazał się o 5,1 pkt. proc. niższy niż przewidywano. Lepszy wynik sektora w porównaniu do prognozy z poprzedniego Programu był skutkiem wyższych od prognozowanych dochodów o 0,8 pkt. proc., głównie podatkowych, jak i niższych o 4,3 pkt. proc. wydatków. Głównym czynnikiem determinującym ograniczenie wydatków sektora w 2021 roku były niższe wydatki nakierowane na wsparcie podmiotów dotkniętych skutkami stanu epidemii COVID-19 oraz istotnie niższa aktywność Program konwergencji. Aktualizacja 2022 28 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu inwestycyjna jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych. Planowany w latach 2022–2024 deficyt jest wyższy niż w poprzedniej aktualizacji Programu głównie za sprawą uwzględnienia w prognozie zmian w systemie podatkowo-składkowym, pakietu działań antyinflacyjnych i obronnościowych, dodatkowego świadczenia dla emerytów i rencistów oraz wydatków związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Niższa relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2021 roku w stosunku do prognozy z poprzedniego Programu wynikała przede wszystkim z niższych potrzeb pożyczkowych sektora centralnego, w tym wydatków budżetu państwa i Tarczy Finansowej, oraz wyższego nominalnego PKB przy deprecjacji złotego. Niższa niż poprzednio przewidywana relacja długu sektora do PKB w kolejnych latach jest wypadkową wyższych potrzeb pożyczkowych podsektora rządowego, deprecjacji złotego oraz zakładanego znacznie wyższego poziomu nominalnego PKB. Tabela 5. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją Kod ESA 2021 2022 2023 2024 2025 Wzrost PKB (%) Program 2021 3,8 4,3 3,7 3,5 - Obecna aktualizacja 5,9 3,8 3,2 3,0 3,1 Różnica 2,1 -0,5 -0,5 -0,5 - Wynik sektora (% PKB) EDP B.9 Program 2021 -6,9 -4,2 -3,2 -2,5 Obecna aktualizacja -1,8 -4,3 -3,7 -3,1 -2,5 Różnica 5,1 -0,1 -0,5 -0,6 Dług (% PKB) Program 2021 60,0 59,2 58,7 57,9 - Obecna aktualizacja 53,8 52,1 51,5 51,0 49,7 Różnica -6,2 -7,1 -7,2 -6,9 - Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 29 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie IV.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności Stabilne finanse publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są kluczowym elementem stabilności makroekonomicznej. Konieczne jest zatem monitorowanie stabilności finansów publicznych w krótkim, średnim i długim okresie dla wczesnego rozpoznania ewentualnych zagrożeń i wprowadzenia środków zaradczych. W tym kontekście dla stabilności finansów publicznych niezbędne jest posiadanie odpowiednich ram budżetowych. Składnikami polskich ram budżetowych są reguły fiskalne obejmujące:  reguły długu publicznego,  stabilizującą regułę wydatkową, która działa stabilizująco na finanse publiczne w krótkim, jak i w dłuższym okresie oraz koryguje ewentualne nierównowagi, minimalizując ryzyko nadmiernego zaostrzenia polityki budżetowej,  reguły ograniczające wzrost zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Wystąpienie pandemii COVID-19 wymagało uruchomienia dodatkowych środków budżetowych w celu przezwyciężenia kryzysu zdrowotnego, utrzymania funkcjonowania państwa w czasie epidemii i odbudowy gospodarki po jej zakończeniu. Celowe zatem stało się wsparcie gospodarki ponad limit wydatkowy wynikający z reguł fiskalnych, w szczególności stabilizującej reguły wydatkowej. Zgodnie z oczekiwaniami, wraz z poprawą sytuacji makroekonomicznej w 2021 roku stabilność fiskalna Polski uległa polepszeniu. Z kolei inwazja Rosji na Ukrainę i jej konsekwencje dla polskiej gospodarki stanowią kolejne wyzwanie dla stabilności finansów publicznych w nadchodzących miesiącach. Sytuacja za wschodnią granicą wymaga zwiększonych wydatków publicznych w obszarze pomocy dla Ukrainy oraz przybywających do Polski uchodźców. Ponadto w obliczu narastających napięć geopolitycznych zwiększone zostaną wydatki na obronę. Czynniki te przyczynią się do zwiększonej presji na stabilność fiskalną Polski. Komisja Europejska regularnie ocenia kraje członkowskie pod kątem stabilności finansów publicznych w oparciu o wskaźniki luki fiskalnej w średnim (wskaźnik S1) i długim, nieskończonym horyzoncie (wskaźnik S2). Luka fiskalna odzwierciedla skalę niezbędnego dostosowania w wyniku pierwotnym skorygowanym o wpływ cyklu, tak aby dług publiczny znalazł się na określonym poziomie (S1) lub aby spełniony był warunek wypłacalności w nieskończonym horyzoncie (wskaźnik S2). Wskaźniki S1 i S2 pozwalają określić, czy scenariusz makroekonomiczny prezentowany w Programie zakładający kontrolę wydatków bieżących w 2023 roku i poprawę wyniku strukturalnego o 0,5 pkt. proc. rocznie byłby wystarczający dla zachowania stabilności finansów publicznych w średnim oraz długim okresie. Wzrost wartości wskaźników oznacza, że wymagana jest większa poprawa wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl, natomiast spadek – że następuje poprawa stabilności fiskalnej i wymagane dostosowania wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl będą niższe. Tabela 6. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach Rok bazowy 2022 Rok bazowy 2025 2,5 -0,9 S1 wysokie ryzyko niskie ryzyko 5,2 2,5 S2 średnie ryzyko średnie ryzyko Uwaga: wartość wskaźnika S1 mniejsza niż 0 wskazuje niskie ryzyko, w przedziale od 0 do 2,5 średnie ryzyko, a powyżej 2,5 wysokie. W przypadku wskaźnika S2 wartość niższa od 2 oznacza niskie ryzyko, w przedziale od 2 do 6 wskazuje na średnie ryzyko, a powyżej 6 - wysokie. Źródło: Ministerstwo Finansów. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 30 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie W tabeli 6 przedstawiono oszacowane przez Ministerstwo Finansów wskaźniki S1 i S2 dla dwóch wariantów lat bazowych. Kalkulacje wskaźników S1 i S2 zakładają powrót do metodologii z 2019 roku, tj. sprzed pandemii. Szacunek Ministerstwa Finansów opiera się na prognozach wskaźników makrofiskalnych przedstawionych w Programie oraz na prognozie kosztów związanych ze starzeniem się ludności przygotowanej w ramach prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy unijnym Komitecie Polityki Gospodarczej i przedstawionej w dalszej części rozdziału. Wysiłek fiskalny podjęty w celu przezwyciężenia kryzysu zdrowotnego i ograniczenia negatywnych skutków gospodarczych pandemii wpłynął wyraźnie negatywnie na odczyt wskaźnika S1 i S2 w poprzedniej aktualizacji Programu. Z uwagi na poprawiającą się sytuację makroekonomiczną w 2021 roku oraz sprowadzenie deficytu pierwotnego do poziomu poniżej 3% PKB wartości wskaźników S1 i S2 uległy poprawie. Przy założeniu, że ścieżka fiskalna będzie spójna z prognozą przedstawioną w Programie, można oczekiwać, że wskaźniki S1 i S2 dla Polski w kolejnych latach ulegną dalszej poprawie. Prognozowana poprawa wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl oraz spadek długu publicznego skutkują obniżeniem ryzyka dla stabilności finansów publicznych Polski w średnim okresie do niskiego poziomu. Przedstawiona ocena stabilności fiskalnej jest obarczona niepewnością z uwagi na trudny do przewidzenia wpływ na polską gospodarkę inwazji Rosji na Ukrainę. Z uwagi na dobrą pozycję wyjściową nie powinien on jednak skutkować wysokim ryzykiem dla stabilności finansów publicznych. Wykres 6. Stochastyczne projekcje długu od 2022 roku

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 0,8-0,9 0,6-0,8 0,5-0,6 0,4-0,5 0,2-0,4 0,1-0,2 Źródło: Ministerstwo Finansów. Na niski poziom ryzyka dla stabilności finansów publicznych wskazują również stochastyczne symulacje długu opracowane w oparciu o podejście stosowane przez Komisję Europejską i Międzynarodowy Fundusz Walutowy16. Projekcje powstały w oparciu o scenariusz bazowy prezentowany w Programie z wykorzystaniem rocznych szoków otrzymanych dla następujących zmiennych: realnego wzrostu PKB, efektywnej realnej stopy rentowności długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, wyniku pierwotnego, kursu walutowego. Przeprowadzona analiza 80% możliwych ścieżek długu (wykluczono ścieżki znajdujące się poniżej 10 i powyżej 90 percentyla) wskazuje, że nawet przy znaczącym splocie niekorzystnych szoków dług sektora w horyzoncie prognozy nie osiągnąłby wartości 60% PKB. 16 Stochastyczne projekcje opracowane są z wykorzystaniem symulacji Monte Carlo opartej na 1000 losowań. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 31 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie Tabela 7. Długookresowa stabilność finansów publicznych % PKB 2019 2030 2040 2050 2060 2070

W tym związane z wiekiem 20,1 22,2 22,2 23,0 24,1 24,1 Wydatki na świadczenia emerytalno- 10,6 11,0 10,5 10,7 10,8 10,5 -rentowe Wydatki na świadczenia emerytalno- -rentowe z ubezpieczeń społecznych, 10,6 11,0 10,5 10,7 10,8 10,5 z tego: - emerytury i wcześniejsze emerytury 9,7 10,2 9,7 10,0 10,2 9,9 - pozostałe świadczenia (renty z tytułu niezdolności do pracy i renty 1,0 0,8 0,8 0,8 0,7 0,6 rodzinne) Opieka zdrowotna 4,9 6,3 6,7 7,0 7,4 7,4 Opieka długookresowa 0,8 1,1 1,5 1,7 2,1 2,4 Wydatki na edukację 3,8 3,8 3,5 3,6 3,8 3,8 Odsetki 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Całkowite dochody W tym składki na ubezpieczenia 8,4 8,6 8,7 8,7 8,7 8,7 emerytalno-rentowe Założenia Wskaźnik wzrostu produktywności pracy 3,2 3,2 2,2 2,1 1,8 1,5 Potencjalny wzrost PKB 3,5 2,3 1,4 0,9 1,1 1,0 Współczynnik aktywności zawodowej 83,5 84,1 82,6 82,8 83,4 82,9 mężczyzn (w wieku 20-64 lata) Współczynnik aktywności zawodowej 68,0 69,6 67,2 67,6 69,3 68,5 kobiet (w wieku 20-64 lata) Współczynnik aktywności zawodowej 75,7 76,9 75,0 75,3 76,5 75,9 ogółem (w wieku 20-64 lata) Stopa bezrobocia (20-64 lata) 3,2 4,9 5,0 5,0 5,0 5,0 Populacja w wieku 65+ do ogółu populacji 17,9 22,8 25,5 30,4 33,9 34,0 Uwaga: do wyliczeń przyjęto założenia makroekonomiczne dostępne na etapie przygotowania raportu (Ageing Report 2021), tj. z 2020 r. Raport powstaje co 3 lata i zawarte w nim długookresowe prognozy wydatków związanych z wiekiem są wykorzystywane do czasu opracowania nowego raportu. Źródło: Komisja Europejska oraz grupa robocza ds. starzenia się ludności (AWG, Ageing Working Group) działająca w ramach Komitetu Polityki Ekonomicznej (EPC, Economic Policy Committee). Przedstawione w tabeli prognozy długookresowych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych zostały przygotowane przez grupę roboczą do spraw starzenia się ludności (AWG) przy Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC). Zostały opublikowane przez Komisję Europejską w 2021 roku w raporcie o przewidywanych do 2070 roku skutkach starzenia się ludności (Ageing Report 2021). Bazą dla prognoz były założenia demograficzne opracowane przez Eurostat, ekstrapolacja trendów historycznych i techniczne założenia dotyczące konwergencji podstawowych czynników wzrostu gospodarczego, tj. pracy, kapitału i produktywności pracy. Zgodnie z prognozami AWG, wydatki emerytalno-rentowe pozostają stabilne w długim okresie i będą nieznacznie spadały z 10,6% PKB w 2019 roku do 10,5% PKB w 2070 roku. Fluktuacje wynikają głównie ze zmian struktury demograficznej ludności. Dodatkowo wpływ na prognozę miała też zmiana założeń makroekonomicznych. Nadal jednak największy wpływ na poziom wydatków wywierają zmiany demograficzne. Prognoza AWG jest skonstruowana z uwzględnieniem ustawowego wieku emerytalnego, natomiast w polskim systemie emerytalnym określa się jedynie minimalny wiek Program konwergencji. Aktualizacja 2022 32 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie emerytalny, a dalsze kontynuowanie aktywności zawodowej powoduje znaczący wzrost wysokości przyszłych świadczeń. Rosną całkowite wydatki związane z wiekiem – z 20,1% PKB do 24,1% PKB. Główną determinantą wzrostu tych wydatków są wydatki na opiekę zdrowotną i długoterminową. W prognozie zostało uwzględnione stopniowe zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia do 2024 roku do osiągnięcia poziomu 6% PKB. Po zakończeniu prac AWG nad prognozami dotyczącymi opieki zdrowotnej weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1773). Zakłada ona stopniowe zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia do 2027 roku aż do osiągnięcia poziomu 7% PKB. Należy podkreślić, że ze względów organizacyjnych (raport jest przygotowywany co 3 lata) i technicznych uwzględnienie zmian w modelach prognostycznych wymaga czasu i odpowiedniej 17 procedury. Przemiany demograficzne stanowią znaczne wyzwanie dla długookresowej stabilności finansów publicznych większości krajów europejskich. Na ich tle bieżąca sytuacja Polski jawi się jako korzystna. Należy jednak oczekiwać utrzymania się obserwowanego w ostatnich latach zjawiska starzenia się ludności, które ma źródła w wydłużaniu się oczekiwanej długości życia, niskiej dzietności oraz obecnej strukturze wiekowej ludności. W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik obciążenia demograficznego, czyli relacja między liczbą ludności w wieku poprodukcyjnym (65 lat i więcej) wobec liczby ludności w wieku produkcyjnym (czyli 20–64 lat) wyrażona w procentach. Zgodnie z prognozami AWG, współczynnik ten wzrośnie z 29% w 2019 roku do 67,8% w 2070 roku. IV.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) Większość potencjalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji wynika z gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa w związku ze skutkami epidemii COVID-19. Są to gwarancje spłaty zobowiązań wynikających z obligacji emitowanych przez:  Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) na zasilenie Funduszu Przeciwdziałania COVID-19,  Polski Fundusz Rozwoju S.A. (PFR) dla celów realizacji wsparcia gospodarki w ramach tzw. tarcz finansowych. W kolejnych latach przewiduje się wzrost potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Na zwiększenie stanu zobowiązań wpływać będzie m.in. dalsze wspieranie gospodarki tzw. gwarancjami covidowymi. Przewiduje się też kontynuowanie udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa w celu wspierania inwestycji. Będą to głównie inwestycje prorozwojowe z obszaru infrastruktury drogowej i kolejnictwa. Możliwe jest także udzielanie poręczeń i gwarancji na inne cele dopuszczone ustawą, dotyczące w szczególności wsparcia: ochrony środowiska, tworzenia miejsc pracy, innowacyjności, rozwoju regionalnego, przedsiębiorczości oraz programów lub projektów w ramach programów pomocowych UE. Poręczenia i gwarancje te będą przede wszystkim udzielane na inwestycje realizowane w oparciu o fundusze z UE (kredyty i obligacje poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa powinny umożliwić pozyskanie funduszy UE) oraz na inne zadania inwestycyjne wynikające z ewentualnych programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji. Wzrost potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji będzie też wynikać z udzielania nowych rodzajów gwarancji. Dotyczą one rozwiązań wynikających z:  ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. poz. 202) – gwarancje Skarbu 17 Prezentowane w tabeli prognozy wydatków na opiekę zdrowotną i długoterminową, zgodnie z metodologią prac przyjętych przez grupę roboczą, są dokonywane przez Komisję Europejską. Włączenie znowelizowanej ustawy do modeli prognostycznych, tj. uwzględnienie 7% PKB jako poziomu wydatków nastąpi w kolejnej edycji AWG. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 33 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie Państwa zabezpieczające zobowiązania finansowe sprzedawcom gazu w celu pozyskania środków na zagwarantowanie ciągłości dostaw paliwa gazowego; ustawa przewiduje możliwość udzielania takich gwarancji do 1 stycznia 2026 roku w łącznej, maksymalnej kwocie do 30 mld zł,  ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – gwarancje Skarbu Państwa zabezpieczające zobowiązania z obligacji emitowanych przez BGK na zasilenie Funduszu Pomocy,  ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny – gwarancje Skarbu Państwa zabezpieczające zobowiązania z obligacji emitowanych przez BGK na zasilenie nowo tworzonego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, jako jeden z elementów nowego mechanizmu długoterminowego finansowania potrzeb obronnych kraju (aktualnie nie są dostępne wystarczające dane dotyczące potencjalnych wielkości tych gwarancji i nie uwzględniono ich w prognozie). Szacuje się, że relacja potencjalnych zobowiązań do PKB w 2022 roku może wzrosnąć o 2,4 pkt. proc. w stosunku do stanu na koniec 2021 roku wynoszącego 13,7% PKB. W tabeli 8 ujęto tylko gwarancje udzielane przez Skarb Państwa. Inaczej niż w poprzednim Programie, uwzględniono nie maksymalne planowane wielkości na rok 2020 i rok 2021, lecz realizację wsparcia na te lata i prognozowane wielkości na 2022 rok. Nie ma typowego limitu potencjalnych zobowiązań gwarancji, dlatego nie została wypełniona kolumna z maksymalnymi wielkościami zobowiązań. Są one tożsame z aktualnymi prognozami. Pozostałe gwarancje prezentowane w tabeli obejmują prognozowane gwarancje „niecovidowe”, stanowiące typowe wsparcie inwestycji niezwiązanych z epidemią COVID-19 i uwzględniają niektóre nowe typy gwarancji wymienione powyżej. Tabela 8. Gwarancje rządowe w związku z pandemią i pozostałe Maksymalna wielkość Szacowana realizacja Data przyjęcia Działania zobowiązań (take-up) (% PKB) (miesiąc, rok) warunkowych (% PKB) W reakcji na pandemię: Gwarancje Skarbu Państwa 1. związane z emisją obligacji przez kwiecień 2020 n.d. 2,9 Polski Fundusz Rozwoju S.A. Gwarancje Skarbu Państwa za zobowiązania BGK zaciągnięte 2. marzec 2020 n.d. 7,2 na rachunek Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 Razem n.d. 10,1 Pozostałe: 1. Pozostałe gwarancje n.d. 6,0 Razem n.d. 6,0 Łącznie 16,1 Źródło: Ministerstwo Finansów. Uwagi: w tabeli wykazano potencjalne zobowiązania według prognozowanego stanu na koniec 2022 roku (m.in. ze względu na prognozę dalszego wsparcia Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 w 2022 roku). Aktualnie nie przewiduje się wydatków Skarbu Państwa z tytułu uruchomienia gwarancji. Długookresowy współczynnik ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa powinien się utrzymać na niskim poziomie. W odniesieniu do gwarancji dotyczących epidemii COVID-19 prognozowane wypłaty wynoszą zero ze względu na przyjęte mechanizmy zapewnienia PFR i Funduszowi Przeciwdziałania COVID-19 w BGK środków na spłatę gwarantowanych zobowiązań. Wydatki tego typu nie były dotąd realizowane. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 34 V. Krajowe ramy budżetowe V. Krajowe ramy budżetowe Ministerstwo Finansów kontynuuje reformę systemu budżetowego. Jej głównym celem jest wprowadzenie systemu budżetowego wspierającego osiąganie celów strategicznych i priorytetów rozwojowych w perspektywie wieloletniej. Cele szczegółowe obejmują m.in.:  wprowadzenie średniookresowych ram budżetowych oraz integrację procesów planowania wieloletniego i rocznego,  wprowadzenie nowej klasyfikacji budżetowej,  uporządkowanie systemów zbierania danych (sprawozdawczości budżetowej i sprawozdawczości finansowej),  instytucjonalizację i włączenie do procesu budżetowego przeglądów wydatków i innych instrumentów wspierających efektywność wydatkowania środków publicznych. Cele i kierunki reformy systemu budżetowego odpowiadają na zalecenie Rady UE z 9 lipca 2019 roku. Rada UE rekomendowała podjęcie dalszych działań w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych, w tym przez udoskonalenie systemu budżetowego w Polsce. Uwzględniając współzależności między poszczególnymi komponentami reformy systemu budżetowego, za priorytetowe uznano opracowanie jednolitego planu kont (JPK) zintegrowanego z klasyfikacją budżetową. Przedsięwzięcie to realizowane jest wspólnie z Międzynarodowym Funduszem Walutowym. Publikacja koncepcji JPK18 zamknęła etap podstawowych prac koncepcyjnych i umożliwiła rozpoczęcie konsultacji proponowanych rozwiązań z interesariuszami zewnętrznymi. Właściwe działania wdrożeniowe zostaną poprzedzone testami „zza biurka”, a następnie pilotażami w środowisku rzeczywistym. W 2021 roku zakończono realizację przeglądów wydatków w obszarach (1) kształtowania wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w państwowej sferze budżetowej – II etap oraz (2) wspierania zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu. Ministerstwo Finansów pozyskało kolejne środki z Instrumentu Wsparcia Technicznego na wsparcie eksperckie w realizacji dwóch pilotażowych przeglądów wydatków – według zmienionych zasad – w obszarze zdrowia oraz wspierania małych i średnich przedsiębiorstw. Przeglądy są realizowane przy wsparciu ekspertów OECD. Eksperci OECD udzielili też wsparcia w wypracowaniu koncepcji instytucjonalizacji przeglądów wydatków oraz włączenia ich do procesu budżetowego. Równolegle prowadzone są prace koncepcyjne dotyczące instytucjonalizacji średniookresowych ram budżetowych w ustawie o finansach publicznych. Opracowywane są też rozwiązania prawne i instytucjonalne, które umożliwią przygotowanie skonsolidowanego sprawozdania finansowego państwa. Realizacja reformy systemu budżetowego to jeden z elementów reformy ram fiskalnych objętej Krajowym Planem Odbudowy i Zwiększania Odporności. Drugim elementem jest reforma stabilizującej reguły wydatkowej. Ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o finansach publicznych19 rozszerzyła, zgodnie z KPO, zakres tej reguły o państwowe fundusze celowe. Objęcie zakresem reguły większej liczby jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych przy zachowaniu operacyjności reguły przyczyni się do zwiększenia transparentności i efektywności zarządzania finansami publicznymi. Aby zapewnić należyte wsparcie polskiej gospodarce w obliczu pandemii, dwukrotnie dostosowano zapisy ustawy o finansach publicznych20 dotyczące Stabilizującej Reguły Wydatkowej (dalej jako 18 Por. https://www.gov.pl/web/finanse/reforma-systemu-budzetowego 19 Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. 20 Ustawa z dnia 28 maja 2020 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. poz. 1175) oraz ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 35 V. Krajowe ramy budżetowe „SRW”). Zmiany te były zgodne z unijną ogólną klauzulą wyjścia. Pierwsza nowelizacja ustawy o finansach publicznych dokonana ustawą z dnia 28 maja 2020 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych umożliwiła czasowe zawieszenie SRW i zastosowanie klauzuli wyjścia, jeżeli rząd ogłosi stan epidemii na terenie całego kraju, a jednocześnie sytuacja gospodarcza ulegnie znacznemu pogorszeniu. Ponadto wprowadzono klauzulę powrotu umożliwiającą automatyczny, stopniowy powrót do kwoty wydatków wynikającej z pierwotnej formuły SRW. Wobec spełnienia ustawowych przesłanek w nowelizacji ustawy budżetowej na rok 202021 zawieszono stosowanie SRW. Po przedłużeniu obowiązywania ogólnej klauzuli wyjścia do końca 2022 roku miała miejsce kolejna nowelizacja ustawy o finansach publicznych w celu umożliwienia dalszego wspierania gospodarki. Nowelizacja art. 112d ustawy o finansach publicznych dotycząca klauzuli wyjścia i powrotu SRW oraz obliczania standardowej formuły SRW (art. 112aa ustawy o finansach publicznych) dotyczyła w szczególności:  modyfikacji kryteriów powrotu do pierwotnej formuły SRW; wprowadzenie jednolitych kryteriów wyznaczających długość klauzuli powrotu, polegających na porównaniu, w latach stosowania klauzuli powrotu, średniej dynamiki realnego wzrostu gospodarczego z roku klauzuli wyjścia i odpowiednich lat klauzuli powrotu ze wskaźnikiem średniookresowej dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach stałych sprzed pandemii (wskaźnikiem średniookresowej dynamiki PKB standardowo stosowanym w formule SRW). Proponowana zmiana pozwoliła na zachowanie spójności z ogólną klauzulą wyjścia UE i jednocześnie uprościła mechanizm,  oczyszczenia wskaźnika średniookresowej dynamiki PKB w cenach stałych, określającego kwotę wydatków, z zakłóceń wywołanych przez skutki pandemii. Rzeczywista roczna dynamika wzrostu gospodarczego w cenach stałych w latach obowiązywania klauzuli wyjścia i klauzuli powrotu zastępowana jest przy obliczaniu wskaźnika średnim realnym wzrostem gospodarczym sprzed zawieszenia SRW (wskaźnik średniookresowej dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach stałych określony w projekcie ustawy budżetowej poprzedzającej rok klauzuli wyjścia). Brak takiej korekty oznaczałby trwały wpływ szoku wywołanego pandemią na ścieżkę wydatków SRW,  nieuwzględniania w SRW, w latach stosowania klauzuli wyjścia i klauzuli powrotu, korekt, w tym mających na celu konsolidację finansów publicznych (art. 112d ust. 7 i 8 ustawy o finansach publicznych) – w okresie obowiązywania stanu umożliwiającego zastosowanie klauzuli wyjścia i bezpośrednio po nim polityka makroekonomiczna powinna koncentrować się na odbudowie potencjału gospodarczego. Konsolidację należy rozpocząć dopiero po ustabilizowaniu się sytuacji. 21 Ustawa z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok 2020 (Dz. U. poz. 1919). Program konwergencji. Aktualizacja 2022 36 Aneks tabelaryczny Aneks tabelaryczny Tabela 9. Wzrost gospodarczy 2021 2021 2022 2023 2024 2025 Kod ESA Poziom Tempo Tempo Tempo Tempo Tempo wzrostu wzrostu wzrostu wzrostu wzrostu 1. Realny PKB (mld PLN) B1*g 2478,0 5,9 3,8 3,2 3,0 3,1 2. Nominalny PKB (mld PLN) B1*g 2622,2 12,1 12,1 10,5 7,7 6,7 Składowe realnego PKB 3. Spożycie prywatne P.3 1404,2 6,0 5,9 4,0 2,7 2,9 4. Spożycie publiczne P.3 461,2 3,4 1,2 2,3 2,1 2,1 5. Nakłady brutto na środki trwałe P.51 418,3 3,8 4,8 4,0 2,5 2,7 6. Przyrost rzeczowych środków P.52 obrotowych oraz nabycie netto + 64,1 3,8 3,3 2,3 2,3 2,3 aktywów wyjątkowej wartości P.53 (% PKB) 7. Eksport towarów i usług P.6 1461,7 11,8 4,5 4,0 3,6 3,6 8. Import towarów i usług P.7 1331,5 15,9 4,1 3,1 2,9 2,9 Wkład we wzrost PKB 9. Finalny popyt krajowy - 7,1 3,4 2,5 2,4 2,6 10. Przyrost rzeczowych środków P.52 obrotowych oraz nabycie netto + - 2,4 -0,9 -0,9 0,0 0,0 aktywów wyjątkowej wartości P.53 11. Saldo handlu zagranicznego B.11 - -1,2 0,4 0,7 0,6 0,5 Uwaga: poziomy realnych wolumenów wyrażone są w cenach stałych z 2021 roku. Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny. Tabela 10. Procesy inflacyjne 2021 2021 2022 2023 2024 2025 Kod ESA Poziom Tempo Tempo Tempo Tempo Tempo wzrostu wzrostu wzrostu wzrostu wzrostu 1. Deflator PKB - 5,8 8,0 7,1 4,6 3,5 2. Deflator spożycia - 5,4 9,4 8,0 4,8 3,7 prywatnego 3. HICP - 5,2 9,1 7,8 4,8 3,5 3a. CPI - 5,1 9,1 7,8 4,8 3,5 4. Deflator spożycia - 6,0 8,5 7,0 5,3 4,0 publicznego 5. Deflator nakładów brutto na - 3,8 7,1 5,7 4,0 2,0 środki trwałe 6. Deflator eksportu towarów - 9,0 8,9 6,4 4,0 2,8 i usług 7. Deflator importu towarów - 10,7 11,4 6,8 4,2 2,8 i usług Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 37 Aneks tabelaryczny Tabela 11. Rynek pracy 2021 2021 2022 2023 2024 2025 Kod ESA Poziom Tempo Tempo Tempo Tempo Tempo wzrostu wzrostu wzrostu wzrostu wzrostu 1. Pracujący (tys. osób)* 16 656 2,6 1,2 -0,1 -0,1 -0,3 2. Pracujący (liczba godzin)** - - - - - - 3. Stopa bezrobocia (poziom, 3,4 3,4 2,7 2,6 2,6 2,6 %)*** 4. Wydajność pracy (tys. 148,8 3,3 2,6 3,2 3,1 3,4 PLN)**** 5. Wydajność pracy (tys. - - - - - - PLN)***** 6. Koszty pracy (mld PLN) D.1 1 005,6 8,9 11,6 10,0 8,2 6,8 7. Koszty pracy na jednego zatrudnionego (tys. 75,2 - 10,3 10,1 8,3 7,1 PLN)****** * Pracujący przeciętnie według BAEL (15-89 lat). ** Według definicji z rachunków narodowych. *** Stopa bezrobocia zgodna z definicją Eurostatu. **** Realny PKB na jednego pracującego. ***** Realny PKB na godzinę pracy. ****** Brak obliczenia tempa wzrostu w 2021 roku ze względu na zmiany w BAEL (od 2021 roku). Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny. Tabela 12. Salda sektorów instytucjonalnych Kod % PKB 2021 2022 2023 2024 2025 ESA 1. Zadłużenie/wierzytelności B.9 1,0 -0,1 0,6 0,4 1,2 netto względem reszty świata* w tym: 4,5 3,5 3,8 4,1 4,4 – saldo towarów i usług – saldo dochodów pierwotnych i -5,1 -5,0 -4,8 -4,6 -4,4 wtórnych – rachunek kapitałowy 1,6 1,4 1,6 0,9 1,1 2. Zadłużenie/wierzytelności B.9 netto sektora prywatnego 2,8 4,2 4,3 3,5 3,7 3. Zadłużenie/wierzytelności EDP netto sektora instytucji -1,8 -4,3 -3,7 -3,1 -2,5 B.9 rządowych i samorządowych 4. Różnice statystyczne - - - - - * Poziom sald według statystyki bilansu płatniczego. Zadłużenie/wierzytelności netto względem reszty świata odpowiada łącznemu saldu rachunku bieżącego i kapitałowego. Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 38 Aneks tabelaryczny Tabela 13. Podstawowe założenia egzogeniczne 2021 2022 2023 2024 2025 Krótkookresowe stopy proc. (średniorocznie) 0,5 4,7 4,8 4,7 4,7 Długookresowe stopy proc. (średniorocznie) 1,9 5,3 5,4 5,3 5,3 Nominalny efektywny kurs walutowy - - - - - Kurs walutowy w relacji do euro (średniorocznie) 4,57 4,59 4,57 4,57 4,57 Wzrost światowego PKB, bez UE** 5,8 3,2 3,8 - - Wzrost PKB w UE** 5,3 3,0 2,8 - - Wzrost rynków eksportowych* 9,3 5,1 5,2 - - Wzrost wolumenu światowego importu** 10,4 4,5 4,6 - - Ceny ropy (Brent, USD/baryłka) 70,7 98,2 90,0 90,0 90,0 * Jako indykator rynków eksportowych – import UE. Źródło: Ministerstwo Finansów, z wyjątkiem pozycji oznaczonych**, gdzie źródłem jest Komisja Europejska, European Economic Forecast. Winter 2022, luty 2022 roku (dane dla 2022 roku zostały skorygowane o przewidywany wpływ wojny w Ukrainie). Tabela 14. Sektor instytucji rządowych i samorządowych 2021 2022 2023 2024 2025 Kod 2021 % % % % % ESA mln PLN PKB PKB PKB PKB PKB Wynik (EDP B9) według podsektorów 1. Sektor instytucji rządowych S.13 -48 105 -1,8 -4,3 -3,7 -3,1 -2,5 i samorządowych 2. Podsektor rządowy S.1311 -49 598 -1,9 -3,7 -3,3 -2,9 -2,3 3. Podsektor federalny S.1312 4. Podsektor samorządowy S.1313 15 913 0,6 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 5. Fundusze ubezpieczeń S.1314 -14 420 -0,5 -0,5 -0,3 -0,1 -0,1 społecznych Sektor instytucji rządowych i samorządowych 6. Dochody ogółem TR 1 110 206 42,3 40,0 39,9 39,7 39,7 7. Wydatki ogółem TE 1 158 311 44,2 44,4 43,6 42,8 42,2 8. Wynik EDPB.9 -48 105 -1,8 -4,3 -3,7 -3,1 -2,5 9. Odsetki EDPD.41 29 087 1,1 1,7 2,1 2,1 2,1 10. Wynik pierwotny -19 018 -0,7 -2,7 -1,6 -1,0 -0,4 11. Działania jednorazowe. 0,2 -0,1 0,0 0,0 0,0 i tymczasowe* Wybrane kategorie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych 12. Podatki ogółem 618 529 23,6 21,9 22,1 22,0 22,0 (=12a+12b+12c) 12a. Od produkcji i importu D.2 398 812 15,2 14,5 15,1 14,8 14,7 12b. Od dochodów, majątku D.5 219 292 8,4 7,3 7,0 7,1 7,2 12c. Od kapitału D.91 425 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Program konwergencji. Aktualizacja 2022 39 Aneks tabelaryczny 2021 2022 2023 2024 2025 Kod 2021 % % % % % ESA mln PLN PKB PKB PKB PKB PKB 13. Składki na ubezpieczenie D.61 366 727 14,0 14,0 13,8 13,8 13,7 społeczne 14. Dochody z własności D.4 16 097 0,6 0,5 0,4 0,4 0,4 15. Pozostałe 108 853 4,2 3,6 3,5 3,5 3,6 16. Dochody ogółem TR 1 110 206 42,3 40,0 39,8 39,7 39,7 Obciążenia fiskalne 981 761 37,4 35,7 35,8 35,7 35,5 (D.2+D.5+D.61+D.91-D.995) Wybrane kategorie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych 17. Koszty pracy + zużycie D1+P2 432 075 16,5 16,3 16,1 16,1 16,1 pośrednie 17a. Koszty pracy D.1 276 479 10,5 10,2 10,1 9,9 9,9 17b. Zużycie pośrednie P.2 155 596 5,9 6,1 6,1 6,2 6,2 18. Transfery socjalne 469 906 17,9 17,6 16,8 16,9 16,8 Z tego zasiłki dla bezrobotnych 2 810 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 18a. Transfery socjalne w D.6311 naturze dostarczane przez D.63121 50 317 1,9 1,8 1,8 1,8 1,8 producentów rynkowych D.63131 18b. Transfery socjalne inne niż D.62 419 589 16,0 15,8 15,0 15,1 15,0 w naturze EDP 19. Odsetki 29 087 1,1 1,7 2,1 2,1 2,1 D.41 20. Subsydia D.3 31 207 1,2 0,6 0,4 0,4 0,4 21. Nakłady brutto na środki P.51 107 453 4,1 4,2 4,3 4,2 4,2 trwałe 22. Transfery kapitałowe D.9 29 255 1,1 1,4 1,2 0,9 0,8 23. Pozostałe 59 328 2,3 2,6 2,6 2,2 1,8 24. Wydatki ogółem TE 1 158 311 44,2 44,4 43,6 42,8 42,2 p.m. spożycie publiczne P.3 489 047 18,7 18,3 18,1 18,0 18,0 (nominalnie) * W latach 2021-2022 uwzględniono wpływy z tytułu sprzedaży dodatkowych praw do emisji CO w wysokości 2 odpowiednio 5,3 mld zł i 8,2 mld zł. W roku 2022 – także koszt pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa szacowany na 11,3 mld PLN. Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny. Tabela 15. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu 2021 2021 2022 2023 2024 2025 mln PLN % PKB % PKB % PKB % PKB % PKB 1. Dochody ogółem przy 1 088 273 41,5 41,1 39,5 39,4 39,6 niezmienionej polityce rządu 2. Wydatki ogółem przy - - - - - - niezmienionej polityce rządu Źródło: Ministerstwo Finansów. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 40 Aneks tabelaryczny Tabela 16. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) 2021 2021 2022 2023 2024 2025 mln PLN % PKB % PKB % PKB % PKB % PKB 1. Wydatki na programy UE całkowicie równoważone 33 478 1,3 1,0 0,9 0,8 0,9 dochodami z funduszy UE 1a. w tym wydatki inwestycyjne całkowicie równoważone 28 033 1,1 0,8 0,8 0,6 0,7 dochodami z funduszy UE 2. Cykliczne wydatki związane ze świadczeniami dla -502 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 bezrobotnych* 3. Efekt zmian systemowych 21 933 0,8 -1,1 0,4 0,3 0,1 w obszarze dochodów 4. Zwiększenie dochodów z bezpośrednim przeznaczeniem na sfinansowanie konkretnych wydatków * Szacunek cyklicznych wydatków na bezrobocie oparto na wydatkach kod D.62 oraz kod D.63, ujętych w funkcji COFOG kod 10.5. Obejmują one wydatki związane wyłącznie z ochroną socjalną w formie świadczenia pieniężnego oraz rzeczowego wypłacanego gospodarstwom domowym. Podstawę wyliczania cyklicznych wydatków na bezrobocie (ang. cyclical unemployment expenditure) stanowią wydatki na bezrobocie ujęte w funkcji COFOG kod 10.5. Komisja Europejska pozostawiła państwom członkowskim UE możliwość wyłączenia ze wspomnianej funkcji wydatków, jakie w ich ocenie nie odzwierciedlają wydatków na bezrobocie wynikających z cyklu. Sytuacja taka zachodzi w przypadku Polski. Wydatki Funduszu Pracy stanowią ogromną większość wydatków w funkcji COFOG kod 10.5. Wskutek zmieniającej się roli i zadań Funduszu nie ma uzasadnienia wykorzystywanie wszystkich wydatków ujętych w funkcji COFOG kod 10.5 jako podstawy do szacunku cyklicznych wydatków na bezrobocie. Źródło: Ministerstwo Finansów. Tabela 17. Wydatki według funkcji kod % PKB 2020 2025* COFOG 1. Działalność ogólnopaństwowa 1 4,4 2. Obrona narodowa 2 1,7 3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny 3 2,3 4. Sprawy gospodarcze 4 9,1 5. Ochrona środowiska 5 0,6 6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna 6 0,5 7. Ochrona zdrowia 7 5,4 8. Organizacja wypoczynku, kultura i religia 8 1,3 9. Edukacja 9 5,2 10. Ochrona socjalna 10 18,1 11. Wydatki ogółem TE 48,4 42,2 * Dezagregacja wydatków według funkcji jest elementem procesu budżetowego. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 41 Aneks tabelaryczny Źródło: Ministerstwo Finansów. Tabela 18. Pożyczki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

Źródło: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Tabela 19. Dotacje z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

Program konwergencji. Aktualizacja 2022 42 Aneks tabelaryczny

Źródło: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Program konwergencji. Aktualizacja 2022 43 CZĘŚĆ II. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2022–2025 (dalej jako „WPFP 2022–2025”) określa cele wraz z miernikami stopnia ich realizacji, w układzie obejmującym główne funkcje państwa22. Funkcje państwa obejmują podstawowe obszary działań właściwych dla poszczególnych polityk państwa. Wyznaczone dla poszczególnych funkcji cele dotyczą perspektywy przewidzianej dla WPFP, tj. lat 2022–2025, i wpisują się w sposób spójny w priorytety rozwojowe oraz kluczowe kierunki polityki społeczno-gospodarczej, które zostały zdefiniowane w najważniejszych krajowych oraz unijnych dokumentach strategiczno-programowych. Cele wraz z miernikami dla poszczególnych funkcji zostały określone przez ministrów wiodących w ich realizacji23. Odniesienie dla celów WPFP 2022–2025 stanowi przede wszystkim główna strategia rozwoju, określająca podstawowe ramy programowe dla polityki rozwoju, tj. uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju kraju w wymiarze społecznym, gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym, którą jest Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)24 (dalej jako „Strategia”)25.

Cele poszczególnych funkcji państwa oraz towarzyszące im mierniki stopnia ich realizacji zaprezentowano w odniesieniu do struktury celów szczegółowych i przyporządkowanych im obszarów Strategii. Głównym celem Strategii jest: Tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców Polski przy jednoczesnym wzroście spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym, środowiskowym i terytorialnym, natomiast celami szczegółowymi i przyporządkowanymi im obszarami są: 22 Niniejsza część dokumentu stanowi aktualizację (wynikającą z przedłużenia perspektywy WPFP o kolejny rok, zgodnie z ustawowo określoną długością horyzontu tego Planu) dokumentu Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2021–2024 (przyjętego przez Radę Ministrów w kwietniu 2021 r.). 23 Dysponenci właściwi dla definiowania celów i mierników na poziomie funkcji państwa zostali wskazani w katalogu opublikowanym na stronie https://www.gov.pl/web/finanse/2022-rok-bz. 24 Przyjęta uchwałą nr 8 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) (M.P. poz. 260). 25 System planowania strategicznego uzupełnia m.in. 7 zintegrowanych strategii rozwoju, które uszczegóławiają Strategię i służą realizacji założeń w obszarach priorytetowych: Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2030; Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego (współdziałanie, kultura, kreatywność) 2030; Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2030; Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa 2030; Strategia Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 roku; Polityka Energetyczna Polski do 2040; Polityka Ekologiczna Państwa 2030 – Strategia rozwoju w obszarze środowiska i gospodarki wodnej. 26 Wpływ realizacji KPO – po jego akceptacji przez instytucje UE – zostanie zaprezentowany podczas kolejnej aktualizacji WPFP. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 44 Cel szczegółowy I: Trwały wzrost gospodarczy oparty coraz silniej o wiedzę, dane i doskonałość organizacyjną (obszary: Reindustrializacja, Rozwój innowacyjnych firm, Małe i średnie przedsiębiorstwa, Kapitał dla rozwoju, Ekspansja zagraniczna) Cel szczegółowy II: Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony (obszary: Spójność społeczna, Rozwój zrównoważony terytorialnie) Cel szczegółowy III: Skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu i gospodarczemu (obszary: Prawo w służbie obywatelom i gospodarce, Instytucje prorozwojowe i strategiczne zarządzanie rozwojem, E-państwo, Finanse publiczne, Efektywność wykorzystania środków UE) Strategia wyszczególnia ponadto 6 obszarów wpływających na osiągnięcie celów określonych w jej ramach, którymi są: Kapitał ludzki i społeczny, Cyfryzacja, Transport, Energia, Środowisko, Bezpieczeństwo narodowe. Zawarta w Strategii wizja rozwojowa proponuje model oparty na rozwoju zrównoważonym. Wskazuje, iż polska gospodarka potrzebuje nowych impulsów rozwojowych, które zapewnią stabilny wzrost konkurencyjności w oparciu o inne niż dotychczas czynniki rozwojowe. Niezbędne jest m.in. zwiększenie roli wiedzy i technologii wytwarzanej w kraju, rozwój i dalsza ekspansja polskich podmiotów gospodarczych, budowa systemu oszczędności oraz podwyższenie jakości funkcjonowania instytucji i ich interakcji ze społeczeństwem27. Funkcja 6. Polityka gospodarcza kraju obejmuje zadania, których realizacja zapewnia osiągnięcie celów: stabilny i zrównoważony rozwój polskiej gospodarki oraz zwiększenie stopnia zaawansowania technologicznego polskiej gospodarki. Zadania w tym obszarze są zorientowane przede wszystkim na wsparcie wzrostu konkurencyjności, wydajności i innowacyjności gospodarki – dąży się do tworzenia optymalnych warunków prawnych i organizacyjnych dla jej rozwoju, w tym dla funkcjonowania przedsiębiorstw (m.in. MSP). Wdrażane są inicjatywy, których celem jest zwiększenie dostępu przedsiębiorców do kapitału, pobudzanie innowacyjności, konkurencyjności i przedsiębiorczości, jak też zapewnienie warunków do tworzenia nowych miejsc pracy. W ramach funkcji podejmowane są również czynności mające na celu wzmocnienie pozytywnego wizerunku Polski za granicą oraz polskich interesów gospodarczych, zrównoważenie wymiany oraz wzrost polskiego eksportu. Dla pomiaru stopnia osiągania pierwszego z ww. celów funkcji 6. przyjęto miernik: PKB per capita (w relacji do UE-27) (w %), dla którego w latach 2022–2025 przewiduje się wzrost z poziomu nie mniej niż 76% w 2022 r. do poziomu nie mniej niż 80% w 2025 r. (w 2023 r. i 2024 r. odpowiednio – nie mniej niż 78% i 79%). Miernik określony dla drugiego celu funkcji: udział eksportu wyrobów wysokiej techniki w eksporcie ogółem powinien kształtować się na poziomie nie mniej niż 9% w 2022 r. oraz nie mniej niż 10% w latach 2023–2024 oraz na poziomie nie mniej niż 11% w 2025 r. Wzmacnianiu konkurencyjności polskiej gospodarki, między innymi w kontekście jej potencjału innowacyjnego, ma służyć także realizacja zadań ujętych w funkcji 10. Szkolnictwo wyższe i nauka, w ramach której realizowane są przedsięwzięcia z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej oraz innowacyjnej państwa. Celem określonym dla funkcji jest podniesienie poziomu wyników badań naukowych. W ramach tej funkcji wspierane są działania mające na celu utrzymanie potencjału naukowego polskich jednostek naukowych oraz efektywne prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych. Finansowane są projekty mające na celu unowocześnienie infrastruktury badawczej nauki polskiej, w tym inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury informacyjnej i informatycznej nauki polskiej oraz inwestycje budowlane i zakupy aparatury naukowo-badawczej. Funkcja obejmuje swoim zakresem działania badawczo-rozwojowe (B+R) oraz stwarzanie warunków dla lepszej współpracy nauki z biznesem, sprzyjającej rozwojowi innowacyjnych firm i komercjalizacji badań naukowych. 27 Strategia, str. 6. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 45 Ważny element wsparcia stanowią także inicjatywy mające za przedmiot współpracę naukową z zagranicą. Realizowane są działania służące efektywności i jakości kształcenia oraz dostępności międzynarodowych programów kształcenia, rozwijania kompetencji naukowych w kluczowych dziedzinach dla gospodarki przyszłości. Stopień osiągnięcia celu zostanie zmierzony miernikami:  liczba publikacji z Polski w czasopismach objętych bazą SCOPUS (w szt.). Na rok 2022 przewiduje się osiągnięcie wartości tego miernika na poziomie 52 500 szt. i jego stopniowy wzrost aż do 55 500 szt. w roku 2025 (w 2023 r. i 2024 r. uzyskane zostaną odpowiednio wartości: 53 500 szt. oraz 54 500 szt.),  liczba patentów międzynarodowych uzyskanych przez polskich rezydentów w Europejskim Urzędzie Patentowym (EPO) i w Urzędzie Patentowym Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej (USPTO) oraz liczba patentów krajowych uzyskanych przez polskich rezydentów w Urzędzie Patentowym RP (w szt.); przewiduje się osiągnięcie wartości tego miernika w roku 2022 na poziomie 480 EPO i 400 USPTO i 3 900 UPRP (w latach 2023–2024 – 400 EPO i 400 USPTO), a w 2025 r. – 450 EPO i 500 USPTO). Natomiast planowana wartość miernika w odniesieniu do liczby UPRP w latach 2023–2025 wynosi 3 500 szt. Dla funkcji 15. Polityka zagraniczna określono dwa cele: wzmocnienie wizerunku Polski na arenie międzynarodowej w obszarach priorytetowych między innymi z zakresu dyplomacji publicznej i kulturalnej oraz dyplomacja w służbie RP28. Głównym zadaniem związanym z tą funkcją są działania związane z prowadzeniem skutecznej polityki zagranicznej w wymiarze dwustronnym i wielostronnym, zadania z zakresu polityki bezpieczeństwa, w tym realizowane na forum organizacji międzynarodowych, tworzących system bezpieczeństwa europejskiego, euroatlantyckiego i globalnego, zadania związane z aktywnością wspomagającą rozwój gospodarki, innowacji i technologii, wspieraniem demokracji i praw człowieka, a także działania ukierunkowane na właściwe reprezentowanie i ochronę interesów Polski i Polaków za granicą oraz obsługę cudzoziemców przez urzędy konsularne. W ramach funkcji realizowane są również działania na rzecz wspierania Polonii i Polaków oraz osób prawnych za granicą. Działania dyplomacji służą również kreowaniu pozytywnego wizerunku i wzmocnieniu konkurencyjności Polski na arenie międzynarodowej. W tym obszarze realizowane są przedsięwzięcia o charakterze promocyjnym i informacyjnym, w tym – wspieranie promocji polskiej gospodarki, promocja kultury i dziedzictwa narodowego, promocja polskich kandydatów na ważne stanowiska w międzynarodowych instytucjach, rozwój współpracy z partnerami zagranicznymi w zakresie kształcenia dyplomatów, a także działania nakierowane na budowę wizerunku Polski jako atrakcyjnego, bezpiecznego i otwartego kierunku turystycznego. Podejmowane są starania na rzecz zagwarantowania istotnej roli i wpływu Polski na funkcjonowanie i plany działania Unii Europejskiej i organizacji międzynarodowych. Stopień osiągnięcia celu funkcji 15. zostanie zmierzony miernikami:  ocena wizerunku Polski w mediach zagranicznych (ocena w skali: zdecydowanie negatywny, raczej negatywny, neutralny, raczej pozytywny, zdecydowanie pozytywny, która w latach 2022–2025 ukształtuje się na poziomie „neutralny”,  ocena realizacji Założeń Polskiej Polityki Zagranicznej (ZPPZ) (ocena w skali: 5 – bardzo dobra, 4 – dobra, 3 – dostateczna, 2 – niedostateczna). Przewiduje się, iż wynik w latach 2022–2025 ukształtuje się na poziomie oceny 4 – dobra. Konkurencyjność kraju oparta na stabilnych i trwałych podstawach wymaga włączenia w procesy rozwojowe wszystkich grup społecznych i wszystkich terytoriów29. Obszar dotyczący poprawy spójności społecznej i terytorialnej kraju, w zakresie funkcji 17. Kształtowanie rozwoju regionalnego kraju, 28 Starania te wpisują się w zasady „Polska aktywnym graczem o kształt UE” oraz „Polska silna współpracą”, (Strategia, str. 31), a jednocześnie w cel dotyczący obszaru Bezpieczeństwo narodowe (Strategia, str. 272). 29 Strategia, str. 6. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 46 obejmuje tworzenie warunków wspierających procesy rozwojowe, ukierunkowane na efektywne wykorzystanie specyficznych regionalnych i innych terytorialnych potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju w horyzoncie długookresowym (przy jednoczesnym włączaniu w te procesy również podmiotów o słabszych potencjałach oraz niwelowaniu rozwarstwienia towarzyszącego tym procesom, będącego wynikiem zidentyfikowanych barier rozwojowych). Celem określonym dla funkcji jest efektywne wykorzystanie przez Polskę środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej w ramach programów zarządzanych lub koordynowanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Stopień realizacji tego celu zostanie odzwierciedlony w postaci pomiaru wartości środków certyfikowanych i zakontraktowanych w ramach perspektywy finansowej 2014–2020 do wartości alokacji wkładu pomocy zagranicznej na program (w %). W 2022 r. wartość środków certyfikowanych powinna wynieść 85%, 96% w 2023 r. i 100% w latach 2024 i 2025. 30 Wartość środków zakontraktowanych powinna natomiast osiągnąć 99% w 2022 r. i 100% w 2023 r.. Działania służące wzmacnianiu konkurencyjności gospodarczej i zrównoważonego terytorialnie rozwoju realizowane są również w ramach funkcji 21. Polityka rolna i rybacka, której celem jest poprawa warunków ekonomicznych rolnictwa, rozwój obszarów wiejskich, zwiększenie konkurencyjności gospodarki rolno-żywnościowej oraz poprawa stanu środowiska naturalnego. W ramach funkcji realizowane są zadania związane ze wspieraniem gospodarstw rolnych za pomocą odpowiednio zaprojektowanych instrumentów w ramach systemu płatności bezpośrednich oraz z postępem biologicznym w produkcji roślinnej i zwierzęcej, ochroną roślin uprawnych, nasiennictwem, kontrolą upraw na obecność roślin genetycznie zmodyfikowanych, agrochemiczną obsługą rolnictwa, hodowlą i produkcją zwierzęcą, ochroną zdrowia zwierząt, weterynaryjną ochroną zdrowia publicznego, nadzorem nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, stabilizacją rynków rolnych i żywnościowych oraz rozwój obszarów wiejskich. Ponadto wspierane są działania z zakresu kształtowania ustroju rolnego i gospodarki żywnościowej oraz infrastruktura wsi w kierunku rozwoju gospodarstw rodzinnych. Monitorowanie tego obszaru dokonywać się będzie w oparciu o obserwację stopnia wykorzystania limitów środków na WPR w ramach perspektywy 2014–2020 i 2021–2027 (narastająco) (w %), który w 2022 r. wyniesie 89,9%, a w następnych latach będzie kształtował się na poziomie 92,7% (2023 r.), 95,1% (2024 r.) do 97,3% (w 2025 r.). Stopień realizacji celu będzie ponadto mierzony liczbą projektów realizowanych z udziałem środków PROW 2014–2020 i PS WPR 2023–2027 w danym roku (w szt.), która w poszczególnych latach 2022–2025 wyniesie odpowiednio: 199 149 szt., 223 445 szt., 270 964 szt. oraz 290 466 szt. W ramach funkcji realizowane są także zadania dotyczące rybactwa związane z tworzeniem odpowiednich warunków dla rozwoju rybactwa śródlądowego, rybołówstwa morskiego (w tym także racjonalne gospodarowanie żywymi zasobami), przetwórstwa rybnego, ochrony środowiska, przestrzegania przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej. Celem funkcji jest tworzenie i utrzymanie konkurencyjnego, nowoczesnego i dynamicznego sektora rybackiego. Dla monitorowania tego celu działalności państwa określono wskaźnik wielkość produkcji akwakultury (w tonach), który w latach 2022–2025 będzie wzrastać z 41 500 ton w 2022 r. do 46 000 ton w 2025 r. (w latach 2023 i 2024 osiągnie wartość odpowiednio: 43 000 ton i 44 500 ton). W tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców Polski przy jednoczesnym wzroście spójności w wymiarze społecznym wpisują się odpowiednie działania przeciwdziałające ubóstwu i wykluczeniu społecznemu Polaków oraz wyrównujące szanse różnych grup społecznych. Działania władz publicznych podejmowane na rzecz umacniania kapitału ludzkiego dotyczą realizacji działań w ramach polityki prorodzinnej oraz ochrony m.in. macierzyństwa i rodzicielstwa – w zakresie 30 Po 2023 r. brak jest planowanych wartości miernika dla funkcji 17. dotyczącego kontraktacji dla programów z perspektywy 2014–2020, ze względu na końcowy etap realizacji tych programów nowe umowy już nie będą podpisywane (w 2023 r. wartość tego miernika zostanie wykonana na poziomie maksymalnym). Z uwagi na trwające negocjacje z Komisją Europejską dotyczące programów perspektywy 2021–2027 nie ujęto jeszcze programów tej perspektywy. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 47 funkcji 13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny, której celami są m.in. systemowe wsparcie rodzin oraz osób będących w trudnej sytuacji życiowej, a także systemowe wsparcie rodzin w funkcji socjalnej, wychowawczej i edukacyjnej. W tym zakresie – wychodząc naprzeciw wyzwaniom wynikającym z trendów demograficznych – szczególne wsparcie i opieka państwa będzie zapewniona osobom i rodzinom wychowującym dzieci. Podstawowym i najważniejszym narzędziem polityki rodzinnej jest Program Rodzina 500+, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków rodzin związanych z wychowywaniem dzieci poprzez wypłatę miesięcznego świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł na każde dziecko. Świadczenie w takiej samej wysokości przysługuje również na dzieci umieszczone w rodzinnych formach pieczy zastępczej oraz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Programem objętych zostało 6,6 mln dzieci, a docelowo może to być 6,8 mln dzieci. Obok działań realizowanych w ramach programu Rodzina 500+ funkcjonuje również system świadczeń rodzinnych. Pomoc dla rodzin wykracza poza wymiar finansowy – zakłada również rozwój usług opieki nad małymi dziećmi, sprzyjających godzeniu życia zawodowego i rodzinnego. Podejmowane działania służą wzrostowi dostępności miejsc opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat poprzez tworzenie nowych miejsc opieki lub obniżenie kosztów funkcjonowania miejsc już istniejących, przekładających się na obniżenie opłat ponoszonych przez rodziców (Resortowy program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „MALUCH+”). Od kwietnia 2022 r. obowiązuje dofinansowanie do opłaty za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna w wysokości maksymalnie 400 zł miesięcznie na dziecko, które nie jest objęte rodzinnym kapitałem opiekuńczym. Ponadto od 2022 r. wprowadzono nowe świadczenie (rodzinny kapitał opiekuńczy) dla rodziców drugich i kolejnych dzieci w wieku 12–36 miesięcy wynoszące łącznie 12 tys. zł wypłacane w kwotach po 1000 lub 500 zł miesięcznie. Inną formą wsparcia rodzin z dziećmi na utrzymaniu, adresowaną wyłącznie do rodzin wielodzietnych, jest Karta Dużej Rodziny. Jest to dokument uprawniający rodziny wielodzietne do zniżek (ulg) w dostępie do dóbr i usług oferowanych przez podmioty, które przystąpiły do uczestnictwa w tym programie. Stopień osiągnięcia poszczególnych celów funkcji będzie monitorowany za pomocą mierników (odpowiednio dla pierwszego i drugiego celu funkcji):  wysokość wydatków budżetu państwa na dziecko w wieku do ukończenia 24. roku życia (w zł), która w latach 2022–2025 wyniesie odpowiednio: 1 609 zł (2022 r.), 1 736 zł (2023 r.), 1 843 zł (2024 r.) oraz 1 899 zł (w 2025 r.),  wysokość wydatków budżetu państwa na świadczenie wychowawcze, świadczenie „Dobry Start” oraz rodzinny kapitał opiekuńczy w przeliczeniu na dziecko w wieku do 18. roku życia (w zł), który w latach 2022–2025 kształtować się będzie na poziomie: 6 484 zł (w 2022 r.), 6 377 zł (w 2023 r.), 6 354 zł (w 2024 r.), 6 342 zł (w 2025 r.). Ważny wymiar polityki publicznej w zakresie tej funkcji dotyczy wspierania osób potrzebujących, w tym osób niepełnosprawnych i ich integracji społecznej, a także kobiet w ciąży i rodzin w zakresie dostępu do instrumentów polityki na rzecz rodziny, które realizowane jest poprzez Program kompleksowego wsparcia dla rodzin „Za życiem”. Państwo będzie również kontynuować zadania w sferze inwestycji w kapitał ludzki i społeczny oraz aktywnych form integracji społecznej. Ponadto, w ramach funkcji państwa 13., państwo będzie podejmowało działania w celu ochrony aktywnych zawodowo obywateli przed skutkami różnego rodzaju ryzyka związanego z aktywnością zawodową. Skalę tej ochrony będzie odzwierciedlała relacja – stosunek liczby osób objętych ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym w systemie powszechnym do liczby osób w wieku produkcyjnym, który ukształtuje się w latach 2022–2025 odpowiednio na poziomie 0,70 (2022 r.), 0,71 (2023 r.) i 0,72 (2024 r. i 2025 r.). Działalność państwa w zakresie wspierania mieszkalnictwa ujęta została w funkcji 7. Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo. Polityka państwa w ramach funkcji obejmuje realizację rządowych programów polityki mieszkaniowej umożliwiających wsparcie nowych inwestycji w budownictwie mieszkaniowym oraz inwestycji zapobiegających degradacji fizycznej istniejącego zasobu, jak również innych ustawowo określonych zobowiązań w zakresie finansowania Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 48 mieszkalnictwa. Realizowane są również działania zmierzające do poprawy stanu technicznego istniejących zasobów, ze szczególnym uwzględnieniem przedsięwzięć mających na celu poprawę efektywności energetycznej. W zakres funkcji wchodzą ponadto zadania związane z zagospodarowaniem przestrzennym, geodezją i kartografią, systemem informacji przestrzennej, polityką miejską i rewitalizacją, gospodarką nieruchomościami oraz nadzorem architektoniczno- -budowlanym. Celem określonym dla tej funkcji jest poprawa stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych31, natomiast pomiar jego realizacji odbywa się za pomocą miernika: liczba mieszkań przypadająca na 1000 mieszkańców (w szt.). Planuje się, że wartość miernika będzie wzrastać i wyniesie w latach 2022–2025 odpowiednio: 404,2 szt.; 410,3 szt.; 416,5 szt. i 423,0 szt. Dążenie do osiągnięcia najlepszych światowych poziomów w zakresie konkurencyjności gospodarki w oparciu o wydajność i innowacyjność wymaga odpowiedniego rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego na rzecz zwiększenia zatrudnienia i zapewnienia wysokiej jakości miejsc pracy. Działania służące poprawie sytuacji na rynku pracy (a tym samym warunków bytowych Polaków), również poprzez pełniejsze wykorzystanie potencjału zasobów ludzkich prowadzone są w ramach funkcji 14. Rynek pracy, której pierwszym z celów jest: zwiększanie zatrudnienia. Miernikiem określonym dla tego obszaru jest wskaźnik zatrudnienia w wieku 20–64 lata (w %), dla którego założono wielkość 76,2% w 2022 r., 76,7% w 2023 r., 77,2% w 2024 r. oraz 77,8% w 2025 r. Władze publiczne będą ponadto podejmować działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i warunków pracy, zmierzające do rozwoju kultury bezpieczeństwa i związanego z tym podniesienia poziomu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz do znaczącego ograniczenia liczby osób zatrudnionych w warunkach narażenia na czynniki niebezpieczne, szkodliwe i uciążliwe. Działania te mają przyczyniać się do systematycznego obniżenia liczby wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz wynikających z tego strat ekonomicznych i społecznych. Zdefiniowano dla tego celu miernik: wskaźnik wypadkowości (liczba niemianowana), który będzie się sukcesywnie obniżać z wartości 6,5432 w 2022 r. i nie przekroczy 5,93 w okresie 2023–2025. Jednym z kluczowych czynników konkurencyjności, a jednocześnie podstawowym wyznacznikiem możliwości korzystania w pełni ze swobód demokratycznych i praw obywatelskich, jest jakość funkcjonowania państwa33. Ważnym wymogiem dla zapewnienia nowoczesnego państwa jest sprawnie działająca administracja, rozumiana jako sieć instytucji powiązanych systemem informacyjnym państwa, realizująca ideę otwartej administracji publicznej, wspierająca obywateli (w tym przedsiębiorców) i świadcząca wysokiej jakości usługi, z wykorzystaniem nowoczesnych technologii informacyjnych34. Sprawy z zakresu administracji publicznej i informatyzacji objęte są funkcją 16. Sprawy obywatelskie, której celem m.in. jest: zapewnienie przysługujących praw obywatelskich przez organy administracji publicznej oraz poprawa obsługi administracyjnej obywatela. W zakresie realizacji ww. celu dla funkcji przewiduje się – wpisujący się w budowę społeczeństwa informacyjnego – stopniowy wzrost odsetka osób korzystających z usług administracji publicznej za pomocą Internetu w ciągu ostatnich 12 miesięcy w celu wysłania wypełnionych formularzy (w %) z 40,9% w roku 2022 do 42,4% w roku 2025 (w 2023 r. i 2024 r. będzie to wartość odpowiednio 41,4% i 41,9%). W ramach funkcji rozbudowywana jest brama do informacji i e-usług – gov.pl, prowadzone są działania zmierzające do powstania nowych e-usług, podniesienia poziomu dojrzałości już dostępnych 31 W Strategii zaprezentowano projekty strategiczne przewidziane do przygotowania i realizacji do roku 2020, w tym Narodowy Program Mieszkaniowy z horyzontem czasowym do 2030 roku, którego jednym z najważniejszych celów jest zwiększenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych. 32 W 2020 r. wskaźnik wypadkowości osiągnął wartość 4,54 (wg raportu Głównego Urzędu Statystycznego „Wypadki przy pracy w 2020 r.”). Rzeczywista wartość wskaźnika za 2022 rok będzie znana 30.11.2023 r. 33 Strategia, str. 164. 34 Strategia, str. 182. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 49 usług i zapewnienia dostępności e-usług dla wszystkich obywateli. Rozwój publicznych usług cyfrowych administracji publicznej umożliwia dalsze zwiększanie wydajności działania administracji publicznej i podnoszenie poziomu satysfakcji obywateli. Cel funkcji w odniesieniu do spraw administracji publicznej ma być osiągany poprzez działania ukierunkowane na rzecz współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz stanowiące o jakości usług świadczonych przez administrację na rzecz obywateli. W tym obszarze będą podejmowane inicjatywy na rzecz uproszczenia prawa zapewniającego lepsze warunki dla działalności gospodarczej i realizacji potrzeb obywateli oraz skutecznych instytucji publicznych, dostępnych dla obywateli oraz przedsiębiorców. Podejmowane będą działania służące wzmacnianiu zdolności instytucjonalnych, poprawie skuteczności administracji publicznej oraz poprawie jakości usług publicznych, np. dzięki wprowadzeniu powszechnego systemu monitorowania wykonywania usług publicznych i wdrożeniu rozwiązań poprawiających efektywność zarządzania usługami dziedzinowymi w obszarach istotnych dla prowadzenia działalności gospodarczej w jednostkach samorządu terytorialnego. Realizację celu w tym obszarze będzie monitorował miernik: liczba skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej, które są skierowane do sądów administracyjnych (w szt.). Planowana wartość miernika w poszczególnych latach w okresie 2022–2025 jest przewidywana na poziomie 14 000 szt. Najważniejszym celem w obszarze sądownictwa powszechnego, a zarazem głównym celem funkcji 18. Sprawiedliwość, jest zagwarantowanie obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu i rozpatrzenia spraw w rozsądnym terminie przez właściwe, niezależne, bezstronne i niezawisłe sądy. Powyższy cel jest równoważny z dążeniem do jak najpełniejszej realizacji postulatu zapewnienia powszechnego dostępu do sądu rozumianego zarówno jako „fizyczna” dostępność sądu, osiągana m.in. poprzez działania organizacyjne zmierzające do zapewnienia zrównoważonej i wydajnej struktury jednostek organizacyjnych sądownictwa na obszarze całego kraju, jak również dostępność w aspekcie finansowym, tj. poziom opłat sądowych, który nie będzie stanowił bariery dochodzenia własnych praw przed sądem z uwagi na sytuację materialną obywateli. Jednocześnie zapewnienie prawa do sądu wiąże się nierozerwalnie z aspektem czasowym, tj. możliwością rozstrzygania sporów przed sądem w możliwie krótkich terminach oraz wysoką jakością orzecznictwa. Do monitorowania stopnia realizacji powyższego celu na poziomie funkcji służyć mają mierniki:  odsetek obywateli pozytywnie oceniających funkcjonowanie sądów (w %), który w latach 2022–2023 wyniesie 32%, natomiast w latach 2024–2025 wyniesie 33%,  odsetek spraw, w których uwzględniono skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (w relacji do liczby spraw rozpatrywanych przez sądy) (w %) – wskaźnik ten będzie kształtować się w latach 2022–2025 odpowiednio na poziomie 0,031% (w 2022 r.) oraz 0,030% (w 2023 r., 2024 r. oraz 2025 r.). System finansów publicznych jest podstawowym instrumentem zaspokajania ważnych potrzeb społecznych oraz tworzenia fundamentów trwałego i zrównoważonego rozwoju społeczno- -gospodarczego. Warunkiem koniecznym dla sprawnego funkcjonowania państwa jest zapewnienie stabilności systemu finansów publicznych35. Celem funkcji 4. Zarządzanie finansami państwa i mieniem państwowym jest w związku z tym zapewnienie stabilności finansów publicznych, przy wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Oznacza to konieczność przestrzegania krajowych i unijnych przepisów zapewniających zachowanie stabilności finansów publicznych. Przewidują one ograniczenia polityki budżetowej wynikające m.in. ze stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Stopień realizacji celu będzie monitorowany poprzez wskaźnik relacji kwoty wydatków stabilizującej reguły wydatkowej w relacji do PKB (w %). Wartość miernika w roku 2022 wynosi 38,7% PKB (w odniesieniu do kwoty wydatków na kolejne lata – por. Część I. Program konwergencji, rozdz. II.4). 35 Strategia, str. 184. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 50 Kapitał ludzki jako krytyczny czynnik rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, wraz z postępującymi procesami demograficznymi oraz wyzwaniami o charakterze globalnym, nabierać będzie jeszcze większego znaczenia dla uzyskania przewag konkurencyjnych w globalnej gospodarce. Lepiej wykształcone społeczeństwo to większe szanse na znalezienie dobrej pracy, a także wszechstronny rozwój36. Poprawie jakości kapitału ludzkiego i społecznego sprzyjać zatem będą działania państwa realizowane w ramach funkcji 3. Edukacja, wychowanie i opieka, której celem jest podnoszenie jakości i efektywności kształcenia i wychowania. Funkcja ta obejmuje zadania państwa w zakresie: kształcenia, wychowania i opieki, które dotyczą: wychowania przedszkolnego, kształcenia ogólnokształcącego i zawodowego, w tym specjalnego we wszystkich typach szkół, jak również określania programów, podręczników i środków dydaktycznych nauczania, systemu egzaminów zewnętrznych, organizowania pomocy stypendialnej dla uczniów, zatrudniania nauczycieli, ich awansu zawodowego i wynagradzania. W obszarze tym ujęte są także działania dotyczące spraw młodzieży, jak również związane z koordynacją polityki uczenia się przez całe życie oraz Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji. Realizowane zadania służą zwiększeniu dostępności wysokiej jakości wychowania przedszkolnego, zapewnieniu powszechnego dostępu do nauki, jak również wspieraniu funkcji wychowawczej, opiekuńczej i profilaktycznej realizowanej przez szkoły i inne placówki oraz wyrównywaniu szans edukacyjnych dzieci i młodzieży. Do monitorowania ww. celu funkcji zastosowano następujące mierniki:  liczba osób, które zdały egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie lub egzamin zawodowy, w stosunku do liczby osób, które przystąpiły do egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie lub egzaminu zawodowego (w %), wielkość ta powinna w poszczególnych latach planowania (2022–2025) utrzymać się na poziomie 72%,  liczba absolwentów poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych, którzy zdali egzamin maturalny w stosunku do liczby absolwentów szkół ponadgimnazjalnych, którzy przystąpili do egzaminu maturalnego (w %) – wartość miernika w okresie poszczególnych lat planowania (2022–2025) powinna wynieść 82%,  odsetek dzieci w wieku 3–5 lat objętych wychowaniem przedszkolnym (w %) wyniesie 91% w latach 2022–2024 i wzrośnie do 92% w 2025 r. Obszar wpływający na jakość kapitału ludzkiego i społecznego ujęty w funkcji 10. Szkolnictwo wyższe i nauka to rozwój szkolnictwa wyższego, którego dotyczy kolejny z celów funkcji – podniesienie poziomu jakości kształcenia. W ramach tego obszaru finansowane są inicjatywy związane z polityką szkolnictwa wyższego państwa, w tym – działania mające na celu usprawnienie funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego oraz zwiększenie stopnia jego umiędzynarodowienia w Polsce. Realizowane są projekty mające na celu unowocześnienie infrastruktury szkolnictwa wyższego, w tym inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury w zakresie działalności dydaktycznej oraz infrastruktury socjalnej dla studentów. Wspierane są również działania służące wzmacnianiu i rozwojowi potencjału dydaktycznego szkolnictwa wyższego oraz promocji szkolnictwa wyższego. Stopień osiągnięcia ww. celu funkcji 10. – wyznaczonego w zakresie szkolnictwa wyższego – zostanie zmierzony liczbą aktywnych zawodowo pracujących z wyższym wykształceniem w liczbie zawodowo pracujących ogółem (w %). W latach 2022–2025 przewiduje się zwiększenie wartości tego miernika z poziomu 37,5% w 2022 r. do poziomu 39,0% w 2025 r. (w latach 2023 i 2024 wyniesie ona odpowiednio 38,0% oraz 38,5%). Jednym z istotnych wymiarów rozwoju kapitału ludzkiego jest stan zdrowia i dostęp do usług z zakresu opieki zdrowotnej. Dobry stan zdrowia obywateli i całego społeczeństwa jest istotną determinantą wzrostu gospodarczego, a interwencje w dziedzinie zdrowia są kluczowe w ograniczaniu 36 Strategia, str. 206. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 51 ryzyka ubóstwa z powodu dezaktywacji zawodowej wynikającej z przyczyn zdrowotnych37. Działalności państwa ujętej w obszarze funkcji 20. Zdrowie został przypisany cel: zwiększenie bezpieczeństwa zdrowotnego społeczeństwa poprzez zapewnienie trwałego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, ze szczególnym uwzględnieniem świadczeń ratujących życie. W tym obszarze realizowane będą działania zwiększające dostępność leczenia, tak aby każdy obywatel otrzymał pomoc medyczną w sposób szybki i pozwalający na utrzymanie obywateli w poczuciu bezpieczeństwa. Ponadto finansowane będą wysokospecjalistyczne procedury medyczne oraz wieloletnie programy rządowe związane z rozwojem medycyny transplantacyjnej czy zwalczaniem chorób nowotworowych. Natomiast ocena celowości inwestycji dokonywana przez Ministra Zdrowia pozwoli na rozwój infrastruktury w ochronie zdrowia zgodny z mapami potrzeb zdrowotnych oraz priorytetami dla regionalnej polityki zdrowotnej. Realizowane będą również działania w zakresie kształtowania zdrowego stylu życia poprzez profilaktykę oraz promocję zdrowia, a także edukację zdrowotną. Stopień osiągnięcia celu funkcji będzie monitorowany za pomocą trzech mierników:  liczba świadczeniobiorców objętych koordynowaną opieką onkologiczną (w os.), która w okresie planowania WPFP 2022–2025 wyniesie odpowiednio: 19 000 (2022 r.), 21 000 (2023 r.), 23 000 (2024 r.), 25 000 (2025 r.),  liczba jednostek KKCz (Koncentratu Krwinek Czerwonych) wydanych do lecznictwa (w szt.) w latach 2022–2025 będzie wynosiła 1 100 000 szt. w każdym roku,  liczba przeprowadzonych postępowań rejestracyjnych w zakresie produktów leczniczych, wyrobów medycznych i produktów biobójczych (w szt.), których przewiduje się zrealizować 72 855 szt. w roku 2022, a w kolejnych latach 53 870 szt. (2023 r.), 54 680 szt. (2024 r.) oraz 54 580 szt. (2025 r.). Działania państwa realizowane w obszarze sportu w ramach funkcji 8. Kultura fizyczna należy traktować przede wszystkim jako szeroko rozumianą profilaktykę zdrowia oraz sprzyjanie postawom prospołecznym. Działania prowadzone w ramach funkcji mają służyć zwiększaniu poziomu aktywności fizycznej społeczeństwa, bezpośrednio wpływają na liczbę osób podejmujących aktywność fizyczną, jak również na poziom ich sprawności fizycznej, co ma istotne znaczenie w odniesieniu do ogólnego stanu zdrowia społeczeństwa. Wskazuje się przy tym na istotną rolę zwiększania poziomu aktywności fizycznej społeczeństwa w umacnianiu kapitału społecznego oraz w profilaktyce zdrowotnej. Cel dla funkcji będzie monitorowany za pomocą miernika: stosunek liczby uczestników działań związanych z aktywnością fizyczną, realizowanych przez ministra właściwego do spraw kultury fizycznej, do ogólnej liczby ludności w Polsce (%). Planowana wartość miernika w 2022 r. wyniesie 9% i zwiększy się do 9,75% w 2025 r. (w latach 2023–2024 wyniesie 9,5%). Dla zadań prowadzonych w ramach funkcji 9. Kultura i dziedzictwo narodowe określono cele: rozwój i efektywne wykorzystanie potencjału kulturowego i kreatywnego oraz utrzymanie i pielęgnacja materialnej substancji sfery kultury. Inwestowanie w ochronę dziedzictwa, rozwój i modernizację infrastruktury kultury oraz edukację kulturalną – kształcenie odbiorcy i jego kulturowych kompetencji służyć ma budowaniu tożsamości, szacunku do tradycji, poczuciu przynależności do wspólnoty i jej historii, kreatywności, innowacyjności, otwartości i tolerancyjności. Istotne jest również wspieranie instytucji kultury, których wieloletnia działalność i tradycja mają szczególne znaczenie dla celów polityki państwa w obszarze kultury i których dorobek jest ważnym elementem budowania tożsamości kulturowej Polaków oraz narzędziem promocji Polski w świecie. Kluczowe znaczenie ma również wypracowanie systemu wspierania rozwoju sektorów kreatywnych w Polsce – stworzenie warunków dla rozwoju tych sektorów, które wpłynie na rozwój całego ekosystemu wspierania kultury. Ważne jest także kontynuowanie zwiększania dostępu do instytucji i dzieł kultury, w tym likwidacja „białych plam” w dostępie do kultury. 37 Strategia, str. 202. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 52 Pomiar celów funkcji będzie oparty na dwóch miernikach (odpowiednio dla poszczególnych celów):  widzowie i słuchacze w teatrach i instytucjach muzycznych, otrzymujących dotację podmiotową na 1000 osób w danym roku – planowana wartość miernika w latach 2022–2025 wyniesie odpowiednio 67 osób (2022 r.), 56 osób (2023 r.), 54 osoby (2024 r.), 51 osób (2025 r.),  liczba nowo wybudowanych, modernizowanych, pozyskanych i wyposażonych obiektów służących kulturze w danym roku w jednostkach podległych i nadzorowanych przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w szt.) – przewiduje się, iż wartość ta wyniesie 91 szt. w 2022 r., 133 szt. w 2023 r., 108 szt. w 2024 r. oraz 164 szt. w 2025 r. Na konkurencyjność Polski i jej regionów mają wpływ działania służące spójności terytorialnej kraju, a zarazem tworzeniu warunków dla pełnego wykorzystania potencjału gospodarczego, realizowane w ramach funkcji 19. Transport i infrastruktura transportowa, w zakresie głównych rodzajów transportu, w tym przede wszystkim transportu drogowego, kolejowego, morskiego, śródlądowego, jak też lotniczego, a także – intermodalnego. Działania realizowane w obszarze transportu wzmacniają spójność terytorialną kraju (tworząc zarazem warunki dla pełnego wykorzystania potencjału gospodarczego) oraz zrównoważony międzygałęziowo rozwój transportu, przy jednoczesnej poprawie stanu bezpieczeństwa w transporcie. W zakresie transportu morskiego funkcja obejmuje przedsięwzięcia na rzecz wzmocnienia pozycji polskich portów morskich, stanowiących połączenie transportu lądowego z morskim. Celami funkcji (i ich miernikami) są:  poprawa dostępności komunikacyjnej Polski i połączenie z głównymi korytarzami transportowymi (miernik: stopień realizacji docelowej sieci dróg szybkiego ruchu (w %), dla którego planowane wartości wynoszą: 62,2% w 2022 r., 66,0% w 2023 r., 69,4% w 2024 r. oraz 72,6% w 2025 r.),  zwiększenie dostępności i poprawa jakości transportu kolejowego (miernik: udział długości eksploatowanych linii kolejowych spełniających standardy do ogólnej długości eksploatowanych linii kolejowych (w %), dla którego planowane wartości wynoszą: 86% w 2022 r., 87% w 2023 r., oraz b.d. w latach 2024 i 2025),  poprawa konkurencyjności polskich portów (miernik: poziom zmian wielkości przeładunków towarów w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (w %) wyniesie 107% w latach 2022–2023 oraz na poziomie 106% w latach 2024–2025). Dążenie do osiągnięcia powyższych celów wpisuje się w realizację Strategii w obszarze pn. Transport38. Efektem ww. działań ma być zbudowanie wielogałęziowej, zintegrowanej i uzupełniającej się sieci transportowej (kolej, drogi, sieci aglomeracyjne, sieci żeglugi śródlądowej i morskiej, porty lotnicze). Środowisko przyrodnicze jest kapitałem naturalnym, którego zasoby warunkują rozwój gospodarczy (możliwości inwestycyjne) i społeczny (zaspokojenie elementarnych potrzeb bytowych). Działania państwa w tym obszarze dotyczą zarządzania środowiskiem na rzecz zachowania podstawowych zasobów, takich jak: potencjał energetyczny, zasoby wody, powietrze atmosferyczne, warunki klimatyczne, zasoby przestrzeni i krajobrazów oraz związana z nimi różnorodność biologiczna (zasoby siedlisk, gatunków i genów), gleby i zasoby geologiczne oraz użytki pozaekonomiczne środowiska39. Realizacja tych działań została ujęta w zakresie funkcji 12. Środowisko, dla której jednym z celów jest: ochrona środowiska poprzez utrzymanie bądź poprawę stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków fauny i flory. Działania w omawianym zakresie zmierzają do zrównoważonego gospodarowania zasobami środowiska oraz adaptacji do zmian klimatu. Zrównoważone gospodarowanie zasobami środowiska to m.in. zachowanie bądź poprawa stanu siedlisk przyrodniczych oraz gatunków flory i fauny. Zadania te realizują parki narodowe będące najważniejszymi formami ochrony przyrody w Polsce. Ich działania są realizowane na podstawie 38 Strategia, str. 233. 39 Strategia, str. 252. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 53 zadań ochronnych (dokument krótkookresowy) oraz planów ochrony (dokument długookresowy). Pomiar celu będzie się odbywał w związku z tym przy pomocy miernika odsetek parków narodowych posiadających plany ochrony (w %). Wartość tego miernika w latach 2022–2025 będzie wynosić odpowiednio 78% (2022 r.), 91% (2023 r.), aż do pełnego wykonania 100% (w 2024 r. i 2025 r.). W ramach funkcji realizowane są działania, których celem jest również zmniejszenie liczby stref, w których występują przekroczenia standardów jakości powietrza. Realizacja zadania polega na dążeniu do redukcji liczby stref, w których występują przekroczenia standardów jakości powietrza dla pyłu zawieszonego PM10, w tym m.in. poprzez przygotowanie na poziomie krajowym odpowiednich narzędzi o charakterze legislacyjnym, strategicznym, finansowym oraz edukacyjno-promocyjnym, które pozwolą na efektywną realizację działań naprawczych, określonych w programach ochrony powietrza oraz uchwałach antysmogowych. Do pomiaru stopnia realizacji powyższego celu wykorzystany zostanie miernik: odsetek stref z przekroczeniami poziomów substancji w powietrzu w Polsce (w %), który w roku 2022 wyniesie 43%, a w latach 2023–2025 wyniesie odpowiednio 39% (w 2023 r.), 35,5% (w 2024 r.) oraz 26,0% (w 2025 r.). Ponadto ważną rolę dla funkcji 12. będą pełnić (realizowane w sferze gospodarki wodnej) działania państwa mające na celu: zaspokojenie potrzeb wodnych ludności i gospodarki narodowej oraz ograniczenie negatywnych skutków powodzi i suszy, w połączeniu z utrzymaniem dobrego stanu wód i związanych z nim ekosystemów. W szczególności w latach 2022–2025 przyjmowane lub zatwierdzane będą przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej dokumenty planistyczne oraz programy kluczowe dla procesu zarządzania zasobami wodnymi, takie jak: plan przeciwdziałania skutkom suszy, plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, plany zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszarów dorzeczy, wstępna ocena ryzyka powodziowego. Realizację celu w tym obszarze będzie monitorował miernik: liczba przyjętych/uzgodnionych/ zatwierdzonych dokumentów planistycznych. Planowana wartość miernika w poszczególnych latach 2022–2025 jest przewidywana odpowiednio na poziomie: 20 szt. (2022 r.), 2 szt. (2023 r.), 3 szt. (2024 r.) i 2 szt. (2025 r.). W Strategii wskazuje się, iż podwyższenie konkurencyjności polskiego przemysłu oraz zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego wymaga dywersyfikacji źródeł energii, modernizacji i rozbudowy sieci przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, gazu i ciepła sieciowego40. Jednym z podstawowych wyzwań rozwojowych Polski jest zapewnienie gospodarce, instytucjom i obywatelom stabilnych i optymalnie dostosowanych do potrzeb dostaw energii, po akceptowalnej ekonomicznie cenie41. W obszar ten wpisują się działania ujęte w ramach funkcji 6. Polityka gospodarcza kraju korespondujące z kierunkami polityki energetycznej w zakresie zapewnienia rozbudowy infrastruktury wytwórczej i sieciowej energii elektrycznej. Dla pokrycia rosnącego popytu, w sytuacji planowanych znaczących wycofań jednostek wytwórczych z systemu elektroenergetycznego oraz konieczności zbilansowania przyrostu mocy zależnych od warunków atmosferycznych, Polska wprowadziła mechanizm zdolności wytwórczych – rynek mocy42. Rynek mocy ma na celu zapewnienie stabilności dostaw energii elektrycznej i elastyczności pracy systemu elektroenergetycznego i jest głównym narzędziem służącym pokryciu zapotrzebowania na moc własnymi zasobami. Stanowi on także impuls inwestycyjny dla budowy i modernizacji jednostek wytwórczych, magazynów energii i DSR43 w celu zapewnienia stabilności dostaw energii elektrycznej. 40 Strategia, str. 246. 41 Strategia, str. 242. 42 Rynek mocy jest projektem strategicznym w ramach Polityki Energetycznej Polski. Wprowadzenie rynku mocy, jako rozwiązania pozwalającego na zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych w perspektywie średnio- i długoterminowej, jest również działaniem w wymiarze bezpieczeństwa energetycznego Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu na lata 2021–2030. 43 DSR (ang. Demand Side Response) jest mechanizmem dobrowolnego i czasowego obniżenia przez odbiorców zużycia energii elektrycznej lub przesunięcia w czasie jej poboru, w zamian za oczekiwane wynagrodzenie. Rozwiązanie stosuje się, by zabezpieczyć bilans mocy w krajowym systemie elektroenergetycznym. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 54 Dla monitorowania – dotyczącego tych działań – celu funkcji: zapewnienie odpowiedniego wolumenu mocy pozwalającego na bezpieczne funkcjonowanie systemu elektroenergetycznego przyjęty został miernik: liczba przeprowadzonych aukcji głównych i aukcji dodatkowych rynku mocy w danym roku (szt.), który w każdym z lat okresu 2022–2025 powinien osiągnąć wartość 5 szt. Jednym z zasadniczych warunków niezakłóconego, stabilnego oraz zrównoważonego społecznego i ekonomicznego rozwoju kraju jest gwarancja trwałego bezpieczeństwa zewnętrznego i nienaruszalność granic. Rozpoznawanie, monitorowanie i zapobieganie zagrożeniom, a także zapewnienie skutecznych mechanizmów reagowania oraz podnoszenie skuteczności służb państwowych to warunki konieczne do prawidłowego funkcjonowania państwa oraz realizacji jego celów rozwojowych44. Wskazane wyżej zadania realizowane są w ramach funkcji 11. Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic, dla której określony został cel: zapewnienie niepodległości i nienaruszalności terytorialnej RP45. Cel funkcji oznaczający również ochronę suwerenności, niezależności oraz stabilności wewnętrznej państwa realizowany będzie poprzez szereg działań konsolidujących, integrujących i rozwijających oraz modernizujących system zewnętrznego bezpieczeństwa państwa. Miernikiem określonym dla celu funkcji jest m.in. relacja wskaźnika potencjału bojowego do jego poziomu z roku poprzedniego (wartość niemianowana), określająca możliwości bojowe Sił Zbrojnych RP na podstawie potencjału bojowego sprzętu wojskowego zdolnego do wykonywania uderzeń. Prognozuje się, że w latach 2022–2025 relacja ta wyniesie: 1,02 w 2022 r. i 2024 r., 1,05 w 2023 r. oraz 1,03 w 2025 r. Wraz z modernizacją armii budowany będzie innowacyjny potencjał polskiego przemysłu obronnego46. Zmianie jakościowej w zakresie modernizacji technicznej towarzyszyć będzie sukcesywne zwiększanie poziomu stanu osobowego Sił Zbrojnych RP. Zakłada się, że Siły Zbrojne RP będą mogły realizować swoje zadania w prognozowanej perspektywie, jeśli wskaźnik ukompletowania żołnierzami zawodowymi Sił Zbrojnych RP czasu „P” (stan ewidencyjny żołnierzy zawodowych do liczby stanowisk etatu czasu „P”) (w %) wynosić będzie co najmniej 82% w 2022 r., co najmniej 83% w 2023 r. oraz co najmniej 84% w 2024 r. i w 2025 r. Powyższe zmiany odbywać się będą przy założeniu równoczesnego podnoszenia poziomu wyszkolenia wojsk oraz zmiany struktur organizacyjnych, w szczególności systemów kierowania oraz dowodzenia, a także przy realizacji współpracy obronnej i wypełniania zobowiązań sojuszniczych naszego kraju wynikających z udziału Polski w UE i w NATO. Istotnym elementem wpływającym na umacnianie bezpieczeństwa narodowego jest także udział Sił Zbrojnych RP w międzynarodowych misjach wojskowych, w których średnioroczna liczba żołnierzy i pracowników skierowanych do Polskich Kontyngentów Wojskowych (w os.) planowana jest w latach 2022–2025 odpowiednio na poziomie: 1 618 os. w 2022 r., 1 556 os. w 2023 r. i w 2025 r. oraz 1 544 os. w 2024 r. Ważnym warunkiem dla zapewnienia zewnętrznego bezpieczeństwa narodowego jest kształtowanie stabilnego międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa47. Działania w ramach tego kierunku zmierzać będą do zwiększenia efektywności polskiej polityki zagranicznej w ramach NATO, UE i innych organizacji międzynarodowych, a także budowy silnej pozycji międzynarodowej Polski48. Wewnętrzne aspekty bezpieczeństwa Polski, a w szczególności przeciwdziałanie zagrożeniu przestępczością, w tym przestępczością zorganizowaną i gospodarczą, a także zabezpieczenie państwa w kontekście występowania zagrożeń naturalnych oraz awarii technicznych, jak też innych zdarzeń związanych z rozwojem cywilizacji, objęte są funkcją 2. Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny, której celem jest dalsza poprawa funkcjonowania służb bezpieczeństwa powszechnego 44 Strategia, str. 268. 45 Na realizację celu funkcji 11. Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic wpływ będzie miało wejście w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, a zmiany w tym zakresie zostaną uwzględnione (w odniesieniu do zadań budżetowych) od planowania budżetowego w układzie zadaniowym na rok 2023 i dwa kolejne lata, a następnie w zakresie funkcji państwa – podczas aktualizacji WPFP na lata 2023–2026. 46 Strategia, str. 272. 47 Jest to kierunek interwencji nr 3 w zakresie obszaru Bezpieczeństwo narodowe. Strategia, str. 272. 48 Strategia, str. 272. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 55 i porządku publicznego. Realizacja zadań w ramach funkcji ma służyć przede wszystkim zapewnieniu wysokiego poziomu szeroko rozumianego bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zwiększeniu sprawności zabezpieczenia terytorium RP i zewnętrznej granicy Unii Europejskiej49. W ramach funkcji kontynuowane będą działania Policji mające na celu m.in.: zapobieganie popełnianiu przestępstw, wykroczeń oraz zjawisk kryminogennych, ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, służące rozpoznawaniu i zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, przeciwdziałaniu i zwalczaniu przestępczości gospodarczej oraz wzmocnieniu systemu antyterrorystycznego państwa. Zwalczane będą zorganizowane grupy przestępcze zajmujące się nielegalną produkcją i przemytem wyrobów tytoniowych. Ponadto Policja będzie pełniła nadzór nad szeroko rozumianym bezpieczeństwem w ruchu drogowym. Istotnym obszarem działalności w ramach funkcji będzie ochrona granicy państwowej, będącej jednocześnie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, przy jednoczesnym sprawnym wykonywaniu odprawy granicznej. Zwalczane będą przestępstwa i wykroczenia, których ściganie ustalono jako właściwość Straży Granicznej. Jednym z realizowanych zadań będzie rozbudowa systemu ochrony granicy państwowej przy wykorzystywaniu stacjonarnych i mobilnych urządzeń nadzoru oraz utrzymanie sprawności sprzętu wykorzystywanego do kontroli granic. Realizowana będzie polityka migracyjna i azylowa oraz prowadzone sprawy cudzoziemców (m.in. koordynacja działań dotyczących migracji, ocena legalności pobytu i zatrudnienia cudzoziemców, pomoc socjalna udzielana cudzoziemcom, jak też prowadzenie postępowań w sprawach cudzoziemców). Ważnym obszarem działalności w ramach funkcji pozostaje zapewnienie skutecznej ochrony ludności i ratownictwa poprzez rozwój potencjału sił i środków krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Cel funkcji będzie monitorowany poprzez następujące mierniki:  wskaźnik wykrywalności przestępstw ogółem (w %), który w latach 2022–2025 nie powinien być niższy niż 68%,  średni czas oczekiwania na podjęcie interwencji podmiotów ratowniczych Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego od momentu przyjęcia zgłoszenia (w minutach i sekundach), który w latach 2022–2025 powinien wynieść nie dłużej niż 10 minut,  wskaźnik sprawności funkcjonowania systemu zintegrowanego zarządzania granicą i migracjami (w %), którego wartość w latach 2022–2025 wyniesie 88%. Natomiast w zakresie funkcji 18. Sprawiedliwość państwo, stojąc na straży wolności i praw obywatelskich, poza zapewnieniem obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu, ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa społecznego poprzez izolację osób tymczasowo aresztowanych i skazanych na karę pozbawienia wolności oraz resocjalizację osadzonych. Do monitorowania stopnia realizacji tego celu będzie wykorzystywany miernik: powrotność do przestępstwa osób prawomocnie skazanych (w %), który w 2022 r. wyniesie 22,00%, natomiast w latach 2023–2025 uzyskany zostanie wynik 21,70%. Miernik odnosi się do skuteczności polityki karnej państwa rozumianej jako całokształt zagadnień związanych z przeciwdziałaniem zjawisku przestępczości, tj. szeroko rozumianej polityki karnej, kreowanej i realizowanej na wielu poziomach funkcjonowania państwa, począwszy od ustawodawcy, poprzez Ministerstwo Sprawiedliwości i nadzorowane przez nie instytucje, organy ścigania, sądy powszechne jako niezależne organy państwa powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości aż po służby wykonawcze (Służba Więzienna, kuratela sądowa). 49 Strategia, str. 270. Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji 56